II.1.3. Gesunde öffentliche Finanzen

Viele Länder hatten nach Überwindung der Rezession im Jahr 1993 schwerwiegende Haushaltsungleichgewichte zu verzeichnen. Der dringende Handlungsbedarf in diesem Bereich wurde in früheren Grundzügen der Wirtschaftspolitik anerkannt. Doch trotz der vergleichsweise guten Konjunkturlage im Jahr 1994 und Anfang 1995 waren viele Mitgliedstaaten der Lösung ihrer Haushaltsprobleme bei Erstellung der letztjährigen Grundzüge leider noch nicht wesentlich nähergekommen.

Als Ziel für die öffentlichen Finanzen wurde in den Grundzügen von 1995 genannt, daß sich die Mitgliedstaaten kurzfristig bei der Verbesserung ihrer Haushaltsposition nicht allein auf die erwartete positive Wirkung der automatischen Stabilisatoren verlassen, sondern auch sämtliche Wachstumschancen dazu nutzen sollten, die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen durch eine Verringerung der strukturellen Defizite zu beschleunigen. Die Mitgliedstaaten wurden nachdrücklich aufgefordert, ihre Haushaltsdefizite sobald wie möglich auf unter 3 % des BIP zurückzuführen. Jeder zusätzliche Spielraum, der sich durch ein unerwartet kräftiges Wachstum oder eine günstigere Zinsentwicklung eröffnen würde, sollte dazu genutzt werden, die Haushaltskonsolidierung zügiger voranzutreiben.

Entwicklung im Jahr 1995 -- Insgesamt hat sich die Haushaltsposition einer großen Mehrheit von Mitgliedstaaten 1995 leicht verbessert. Angesichts des Umfangs der zu überwindenden Finanzprobleme und der offiziellen Verpflichtung zu größeren Anstrengungen war die Verbesserung allerdings unzureichend. Die drastische Konjunkturabschwächung, die einige Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres und insbesondere im letzten Quartal 1995 verzeichneten, erschwerte zweifellos die Fortschritte in Richtung gesünderer öffentlicher Finanzen. Hinter der insgesamt unzureichenden Verbesserung der - am von den Kommissionsdienststellen geschätzten konjunkturbereinigten Haushaltssaldo gemessenen - zugrundeliegenden Haushaltsposition standen in mehreren Ländern aber eindeutig auch finanzpolitische Fehlentwicklungen .

So sank das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit in der Gemeinschaft 1995 lediglich um einen halben Prozentpunkt auf einen immer noch unannehmbar hohen Stand von 5 % des BIP und lag damit erheblich über dem Wert, der in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vom Mai 1995 angesetzt worden war. Die erfolgte Haushaltsanpassung war etwa zur Hälfte auf nichtkonjunkturelle Faktoren zurückzuführen; der Abbau des konjunkturbereinigten Haushaltsdefizits (¼ Prozentpunkt) blieb hinter den früheren Erwartungen zurück.

Bei der Rückführung des tatsächlichen Haushaltsdefizits erzielten zehn von fünfzehn Mitgliedstaaten 1995 gewisse Fortschritte, die von ½ Prozentpunkt in Portugal bis zu fast 3 Prozentpunkten in Griechenland reichten. Neun dieser zehn Länder konnten auch ihr strukturelles Defizit verringern. Die Ausnahme bildete Finnland, wo der Anstieg des bereinigten Defizits vor allem auf die zeitliche Abfolge von Steuererstattungen zurückzuführen war. Vier Länder - Dänemark, Griechenland, Italien und Schweden - konnten ihr konjunkturbereinigtes Defizit um 1

bis 3 Prozentpunkte verbessern. In allen diesen vier Mitgliedstaaten, mit Ausnahme Dänemarks, lag das Defizit Anfang 1996 immer noch deutlich über dem Referenzwert von 3 % des BIP. Belgien, Spanien, Frankreich und dem Vereinigten Königreich gelangen diskretionäre Defizitsenkungen um ½ bis ¾ Prozentpunkt.

In den fünf übrigen Ländern erhöhte sich sowohl das tatsächliche als auch das konjunkturbereinigte Haushaltsdefizit. Der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo erhöhte sich um etwa ¼ Prozentpunkt in den Niederlanden, ¾ Prozentpunkt in Deutschland und 1½ bis 2½ Prozentpunkte in Irland, Luxemburg und Österreich. In Deutschland war dies zum Teil auf eine unerwartet schwache Entwicklung der Staatseinnahmen zurückzuführen. In Irland scheint die Politik vor dem Hintergrund eines kräftigen Wachstums prozyklisch angelegt gewesen zu sein, wenngleich Sonderfaktoren, wie die Einigung im Sozialversicherungsbereich ebenfalls eine Rolle spielten. Trotz einer gewissen Kursabweichung entspricht die Haushaltslage in Luxemburg und Irland weiterhin dem Maastrichter Referenzwert. In Österreich schließlich verschlechterte sich die Haushaltslage 1995 zweifellos ernsthaft, wenngleich die neue Regierung das Problem angeht. In all diesen fünf Mitgliedstaaten sind Maßnahmen zur Umkehrung der letztjährigen strukturellen Verschlechterung geboten, in Ländern mit konjunkturbereinigten Defiziten von über 3 % des BIP aber besonders nötig.

Als positiverer Faktor ist zu vermerken, daß sich die finanzpolitischen Anpassungen der letzten zwei Jahre zum Großteil auf die Ausgabenseite konzentrierten: Der Anteil der Staatsausgaben am BIP ging in der Gemeinschaft insgesamt um etwa 1¾ Prozentpunkte zurück, wenngleich er nach wie vor bei über 50 % liegt. In einer großen Mehrheit von Mitgliedstaaten war die Staatsausgabenquote tendenziell rückläufig. Außerdem gingen die zinsfremden Ausgaben in allen Ländern außer Portugal zurück.

Tabelle 5 Einnahmen, Ausgaben und Zinszahlungen des Gesamtstaats (in % des BIP)
	Einnahmen			Ausgaben			(davon) Zinszahlungen
	1993	1994	1995	1993	1994	1995	1993	1994	1995
B	49.6	50.4	49.9	56.3	55.6	54.4	10.5	10.2	9.2
DK	58.3	58.8	58.3	62.2	62.3	59.7	7.8	7.1	6.7
D	46.5	46.8	46.3	50.0	49.3	49.8	3.3	3.4	3.8
GR	34.4	35.8	36.8	48.5	48.0	46.0	12.8	14.2	12.9
E	42.0	41.0	39.9	49.5	47.9	46.0	5.2	5.1	5.4
F	49.3	48.9	49.3	55.5	54.7	54.3	3.7	3.8	3.7
IRL	38.9	39.5	37.3	41.3	41.6	39.7	6.7	5.9	5.2
I	47.4	45.2	44.8	57.0	54.2	51.8	12.1	10.7	11.2
L	45.0	44.6	41.6	43.2	42.4	41.3	0.4	0.4	0.3
NL	53.1	50.8	48.6	56.3	54.1	51.9	6.4	6.1	5.8
A	49.4	48.1	46.9	53.7	52.6	53.1	4.3	4.1	4.3
P	36.3	38.0	39.4	43.4	43.8	44.8	6.7	5.8	5.8
FIN	53.8	54.6	52.8	61.9	60.9	58.4	4.6	5.1	5.4
S	60.3	59.6	59.5	72.6	70.4	67.6	6.2	6.8	7.1
UK	35.9	36.4	37.6	43.7	43.2	43.6	2.9	3.3	3.7
EUR	46.2	45.9	45.7	52.5	51.4	50.8	5.5	5.3	5.4
Quelle: Vorausschätzungen der Kommission vom Frühjahr 1996.

Bei den öffentlichen Einnahmen war in der Gemeinschaft insgesamt und in mehreren Mitgliedstaaten ein leichter Rückgang zu verzeichnen. Recht deutlich sanken die öffentlichen Einnahmen im Verhältnis zum BIP in den letzten zwei Jahren in den Niederlanden, Österreich und Luxemburg. Die Steuerlast nahm hingegen tendenziell in Griechenland, Frankreich, Portugal und im Vereinigten Königreich zu.

Tabelle 6 Bruttoschuld des Gesamtstaats (in % des BIP)
	1993 Niveau	1994		1995
		Niveau	jährliche Veränderung	Niveau	jährliche Veränderung
B	137.9	136.0	-1.9	133.7	-2.3
DK	80.1	76.0	-4.1	71.9	-4.1
D	48.2	50.4	+2.2	58.1	+7.7
GR	111.8	110.4	-1.4	111.5	+1.1
E	60.5	63.1	+2.6	65.7	+2.6
F	45.4	48.3	+2.9	52.4	+4.1
IRL	97.5	91.1	-6.4	85.5	-5.6
I	119.4	125.6	+6.2	124.8	-0.8
L	6.2	5.9	-0.3	5.9	0.0
NL	81.1	77.6	-3.5	79.0	+1.4
A	62.8	65.0	+2.2	69.4	+4.4
P67.2	70.0	+2.8	71.6	+1.6
FIN	57.3	59.5	+2.2	59.6	0.0
S	76.0	79.3	+3.3	79.9	+0.6
UK	48.5	50.2	+1.7	54.0	+3.8
EUR	66.2	68.2	+2.0	71.2	+3.0
Quelle: Vorausschätzungen der Kommission vom Frühjahr 1996.

Die unzureichenden Fortschritte beim Abbau der Haushaltsdefizite in der Gemeinschaft spiegelten sich in der durchschnittlichen Schuldenquote der Gemeinschaft wider, die 1995 um 3 Prozentpunkte auf über 71 % des BIP stieg. Wenngleich dieser Anstieg für die Gemeinschaft insgesamt zweifellos auch darauf zurückzuführen war, daß die Übernahme einigungsbedingter Schulden durch den deutschen Staat, insbesondere von der Treuhandanstalt, in der Ziffer für Deutschland zu Buche schlug, ist doch festzuhalten, daß sich der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP 1995 insgesamt in neun Mitgliedstaaten weiter verschlechtert hat. In Luxemburg und Finnland veränderte sich die Schuldenquote nicht, während Dänemark, Belgien, Irland und Italien ihre Schuldenquoten um knapp 1 bis 6 Prozentpunkte senken konnten. Wie abschließend zu betonen ist, machen die steigenden Schuldenquoten in den meisten Mitgliedstaaten zu einer Zeit allgemeiner Haushaltsverbesserungen deutlich, daß die finanzpolitischen Sparmaßnahmen noch verstärkt werden müssen.

Tabelle 7 Staatsdefizite 1995: Projektionen der Konvergenzprogramme (KP) und jüngste Schätzungen der Kommission (KOM)
	Datum	KP(a)	KOM
B	6/92 (6/94)	3.8 (4.3)	4.5
DK	11/94	3.0	1.4
D	11/93	2 to 3	3.5
GR	6/94	10.7	9.2
E	7/94	5.9	6.1
F	11/93 (7/95)	4.2/4.1 (5.0)	5.0
IRL	6/94	<3	2.4
I	9/92 (6/95)	4.7 (7.5)	7.2
NL	10/94	3.7	3.4
A	5/95	4 ½	6.2
P	11/93 (10/94)	3 ¼ (b) 5.8)	5.4
FIN	9/95	5.3	5.6
S	6/95	9.0	8.1
UK	3/95	3 ¾ (c)	6.0
a) Zahlen in Klammern sind revidierte offizielle Zielgrößen, die nicht in Form von Konvergenzprogrammen auf Gemeinschaftsebene unterbreitet wurden. b) Durchschnitt 1995-97. c) Haushaltsjahr 1995/96. Quelle: Vorausschätzungen der Kommission vom Frühjahr 1996.

Insgesamt blieb der Beitrag der diskretionären Haushaltskonsolidierung 1995 also hinter den erhofften Ergebnissen zurück. Daß die ursprünglichen Erwartungen nicht in vollem Umfang erfüllt wurden, ist enttäuschend, da die Mitgliedstaaten in ihren Konvergenzprogrammen öffentlich anerkannt haben, wie wichtig stetige Fortschritte zur Erfüllung der finanzpolitischen Konvergenzkriterien sind. Enttäuschend ist diese Entwicklung auch angesichts der anhaltenden Divergenzen im Bereich der öffentlichen Finanzen, die sich in den Entscheidungen des Rats "Wirtschafts- und Finanzfragen" über das Vorliegen übermäßiger Defizite im Sinne des Vertrags widerspiegeln.

Haushaltsaussichten -- Eine große Zahl von Ländern steht nun vor der zentralen Aufgabe, die öffentlichen Finanzen weiter auf eine festere Grundlage zu stellen. Die überwiegende Mehrheit der Länder wird ihr tatsächliches Haushaltsdefizit 1996 voraussichtlich senken. Gleichwohl scheinen die Fortschritte auf der Grundlage der bislang angekündigten konkreten Maßnahmen und der unerwartet langen Wachstumspause gegenüber den Zielen, die in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und den nationalen Konvergenzprogrammen genannt wurden, unzureichend. Nur drei Mitgliedstaaten (Dänemark, Irland und Luxemburg) werden in diesem Jahr voraussichtlich Defizite unterhalb des Referenzwerts von 3 % erreichen, während dies bei Verabschiedung der Grundzüge von 1995 noch für sieben Länder erwartet wurde.

Seit der Verabschiedung der Grundzüge im Juli 1995 haben nahezu alle Mitgliedstaaten neue Haushaltspläne für 1996 und in einigen Fällen auch für 1997 vorgelegt. Diese Pläne zielen allesamt auf einen weiteren Abbau der öffentlichen Defizite in diesem und im nächsten Jahr ab, wobei das Defizit in allen Ländern außer Griechenland und Italien bis spätestens 1997 auf 3 % des BIP oder weniger zurückgeführt werden soll. Besonders umfangreiche Maßnahmenbündel zur Haushaltsanpassung wurden im September 1995 in Belgien (Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen), Finnland im September 1995 (Ausgabenkürzungen für 1996 und 1997), Italien im September 1995 (Maßnahmen zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung, Anhebung der Sozialversicherungsbeiträge und Kürzungen der Übertragungen an nichtstaatliche Einrichtungen), im August 1995 in Frankreich (finanzpolitische Maßnahmen zum Abbau des zentralstaatlichen Defizits), im November 1995 (grundlegende Reform des Sozialversicherungssystems) und im Mai 1996 (Ausgabenkürzungen und Verbesserung der Konten des Sozialversicherungssystems), im April 1996 durch die neugebildete Regierung in Österreich (Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen und Reformen des Rentensystems) sowie die deutsche Regierung (Ausgabenkürzungen) angekündigt.

Da das Wirtschaftswachstum 1996 durchschnittlich langsamer ausfallen wird, als bei Erstellung der meisten dieser Haushaltspläne erwartet wurde, wird der Defizitabbau in diesem Jahr schwieriger sein. Mehrere Mitgliedstaaten haben bereits zusätzliche Maßnahmen angekündigt (z.B. Einfrierung bestimmter Ausgaben in Deutschland und Frankreich), um die durch das schwächere Wachstum bedingten Steuerausfälle und höheren sozialen Übertragungen teilweise auszugleichen. Weitere Länder werden wahrscheinlich in den kommenden Monaten folgen.

Werden sämtliche beschlossenen Maßnahmen von den entsprechenden Mitgliedstaaten in vollem Umfang umgesetzt, so steht eine substantielle Korrektur der zugrundeliegenden Haushaltspositionen in Aussicht. Allerdings muß abermals betont werden, daß diese Maßnahmen

zwar sicherlich begrüßenswert sind, angesichts des Ausmaßes des zu lösenden Problems und der in den nationalen Konvergenzprogrammen genannten Ziele jedoch in einigen Fällen immer noch nicht ausreichen.

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