Privatdozent Dr. Hagen Bobzin

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß es zwischen den Euro-Teilnehmerländern bereits jetzt einen recht deutlich ausgeprägten Konjunkturverbund gibt, der sich in der letzten Dekade verstärkt hat. Außerdem zeigt sich, daß auch der reale Konvergenzprozeß Fortschritte gemacht hat. Ärmere Länder der Europäischen Währungsunion weisen tendenziell höhere Wachstumsraten auf und die Streuung der gesamtwirtschaftlichen Produktion pro Kopf hat im Laufe der Zeit deutlich abgenommen.

II. Konzeptionelle Anforderungen an die gemeinsame Geldpolitik

274. Im Euro-Währungsraum soll dem Ziel der Preisniveaustabilität ein hoher, völkerrechtlich verbindlicher Rang beigemessen werden (Artikel 105 EGV). Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) ist zu einer stabilitätsorientierten Geldpolitik verpflichtet; andere wirtschaftspolitische Ziele der Union (Artikel 2 EGV) darf die neue Notenbank nur unterstützen, wenn damit keine Gefahren für die Geldwertstabilität verbunden sind. Eine wesentliche institutionelle Vorkehrung, um die vertragliche Verpflichtung erfüllen zu können, hat der Maastricht-Vertrag dadurch geschaffen, daß er die Unabhängigkeit des ESZB von politischen Einflüssen postuliert. Darauf können sich die Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank ebenso berufen wie die Präsidenten der nationalen Notenbanken als weitere Mitglieder des EZB-Rates, des obersten Beschlußorgans für die europäische Geldpolitik; die nationalen Zentralbankpräsidenten sind nicht Vertreter ihrer jeweiligen Heimatländer. Der Status der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und der stabilitätspolitische Auftrag enthalten eine klare Botschaft an die wirtschaftspolitisch Verantwortlichen in den Euro-Teilnehmerstaaten und in den übrigen Mitgliedsländern der Europäischen Union:

- In den Teilnehmerstaaten müssen sich Regierung (Finanzpolitik) und Tarifvertragsparteien (Lohnpolitik) angesprochen fühlen, und zwar dahingehend, daß sie im eigenen Verantwortungsbereich stabilitätskonform verfahren und Konflikte mit der Europäischen Zentralbank zu Lasten von Produktion und Beschäftigung vermeiden (Ziffern 294 ff. und 314 ff.).

- Darüber hinaus muß der ECOFIN-Rat die geldpolitischen Entscheidungen der Europäischen Zentralbank respektieren und seine eigenen Kompetenzen in der neuen Geldordnung (bei der Wechselkurspolitik gegenüber Drittländern, bei der Kontrolle übermäßiger Budgetdefizite im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts) so wahrnehmen, daß die nunmehr supranationale Geldpolitik nicht unterlaufen wird. Die gleiche Grundhaltung ist im Euro-11-Rat erforderlich, wenn die Regierungen der Teilnehmerländer über wirtschaftspolitische Fragen, die die Währungsunion angehen, beraten.

- Die EU-Mitgliedstaaten, die an der Währungsunion nicht teilnehmen (derzeit Dänemark, Griechenland, Schweden und das Vereinigte Königreich), können nicht erwarten, daß im Falle eines Abwertungsdrucks auf ihre Währungen die Europäische Zentralbank an den Devisenmärkten unter Inkaufnahme von Inflationsrisiken für den Euro-Währungsraum intervenieren werde. Länder, die zu einem späteren Zeitpunkt der Währungsunion beitreten wollen, müssen den Euro als Ankerwährung akzeptieren und selbst eine stabilitätsorientierte Geldpolitik verfolgen.

Vorerst sind dies alles natürlich Hoffnungswerte, nicht mehr, aber auch nicht weniger. Die Basis für die Zuversicht - eine erfolgreiche Stabilitätspolitik der Europäischen Zentralbank - muß im Alltag erst noch geschaffen werden. Vom Kurs der künftigen Wirtschaftspolitik in Deutschland und den anderen Teilnehmerstaaten, sprich von der optimalen Kombination der in nationaler Souveränität verbleibenden Politikfelder mit der alsbald supranationalen Geldpolitik (Policy Mix), wird viel abhängen, damit dieses Jahrhundertprojekt gelingt. Hier stehen wir noch vor Lernprozessen, wie die aktuelle Diskussion deutlich macht. Nicht überall scheinen die Verantwortlichen wahrhaben zu wollen, daß nach dem Eintritt in die Währungsunion die zuvor eingeleiteten Bemühungen um die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die Bewältigung innerer Strukturprobleme entschlossen fortgesetzt werden müssen. Daß Vertreter der Europäischen Kommission sich genötigt sehen, öffentlich die Mitgliedsländer an die sich aus dem Maastricht-Vertrag ergebenen Verpflichtungen zu erinnern, muß zu denken geben. Wir halten es für wichtig, daß die neue Bundesregierung mit gutem Beispiel vorangeht und die für 1999 anstehende Ratspräsidentschaft in der Europäischen Union nutzt, um nachhaltig an dem stabilitätspolitischen Konsens unter den Teilnehmerländern zu arbeiten. Jüngste Verlautbarungen von Mitgliedern der neuen Bundesregierung nehmen wir zum Anlaß, vor Versuchungen zu warnen, die Verschuldungsgrenzen des Stabilitäts- und Wachstumspakts aufweichen und die Widerstandskraft der Europäischen Zentralbank gegenüber politischem Druck testen zu wollen; Vertrauen in den Euro käme so nicht auf.

Innere Stabilität des Euro vorrangig

275. Das Stabilitätsziel ist nicht Selbstzweck, sondern entspricht einer grundlegenden ökonomischen Einsicht: daß nämlich niedrige Preissteigerungsraten einer effizienten Faktorallokation und einem angemessenen und stetigen wirtschaftlichen Wachstum zuträglicher sind als hohe und im Zeitablauf schwankende. Ein im Inneren stabiler Geldwert ist außerdem eine notwendige Bedingung dafür, daß nach außen der Euro zu einer bedeutenden Transaktions-, Anlage- und Reservewährung wird. Darüber hinaus kann dann der Euro auch Leitwährung sein für die Mitgliedsländer im neuen Wechselkursmechanismus WKM II (gegenwärtig Dänemark und Griechenland) und für jene mittel- und osteuropäischen Staaten, die sich durch einseitige Anbindung ihrer Währungen an den Euro eine funktionstüchtige Geldordnung verschaffen wollen.

276. Bei der Konkretisierung des gemeinsamen Stabilitätsziels hat sich der EZB-Rat von den bereits erreichten niedrigen Preissteigerungsraten leiten lassen. Diese werden am Jahresende in den meisten Teilnehmerländern der Währungsunion unterhalb von 2 vH liegen, auch in Deutschland, wo unter Berücksichtigung der unvermeidlichen statistischen Unschärfen in den Preisindizes nahezu volle Geldwertstabilität herrscht (Ziffer 98). In dem Rats-Beschluß vom 13. Oktober heißt es: "Preisstabilität wird definiert als Anstieg des Harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) für das Euro-Währungsgebiet von unter 2 % gegenüber dem Vorjahr". In einzelnen Ländern wird es je nach der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung kleinere Abweichungen von der durchschnittlichen Preissteigerungsrate nach oben und unten geben können. Auf eine Besonderheit ist hierbei im Zusammenhang mit den wirtschaftlichen Aufholprozessen der weniger entwickelten Euro-Teilnehmerländer zu achten. Dort werden die im Vergleich zu den anderen Ländern schneller steigenden Einkommen zu einer nach Maßgabe der jeweiligen Einkommenselastizitäten verstärkten Nachfrage nach international nicht-handelbaren Gütern führen (zum Beispiel Dienstleistungen für lokal ausgerichtete Märkte, Grundstücke, Wohnungsvermietung). Deren Preise erhöhen sich im allgemeinen. Von Angebotsengpässen abgesehen liegt der Hauptgrund darin, daß das Lohnniveau für die in diesem Sektor Beschäftigten rascher steigt als die Produktivität; es wird gleichsam von der Lohnentwicklung in den produktivitätsstarken Bereichen hochgezogen (imitierende Lohnsteigerungen). Die Preise der international nicht-handelbaren Güter erhöhen sich relativ zu den Preisen der handelbaren Güter (in der Exportproduktion und in der mit Importen konkurrierenden Inlandsproduktion), die sich im internationalen Wettbewerb ergeben. Implizit wertet sich bei diesen Aufholländern der Euro real auf. Anders ausgedrückt: Das Verbraucherpreisniveau steigt zusätzlich an, wie dies gegenwärtig in der Peripherie des Euro-Währungsraums beobachtet werden kann. Der Harmonisierte Verbraucherpreisindex wird von solchen länderspezifischen Besonderheiten beeinflußt, aber angesichts des kleinen Gewichts dieser Länder in den gesamteuropäischen Aggregaten ist nicht mit durchschlagenden inflationären Impulsen für den Euro-Währungsraum als Ganzes zu rechnen.

Beispielsweise würde sich eine Inflationsrate in Spanien, der größten Volkswirtschaft unter den Aufholländern, von 5 vH nur mit etwa 0,4 vH beim Anstieg des Verbraucherpreisindex der Europäischen Währungsunion auswirken; in Irland, dem Aufholland mit der stärksten Wirtschaftsdynamik, würde sich die gleiche Inflationsrate gerade einmal mit 0,05 vH niederschlagen (Tabelle 70).

Tabelle 70 nicht eingebunden

277. Das europaweit günstige Preisklima ist eine gute Voraussetzung für die künftige Arbeit der Europäischen Zentralbank. Es gibt Anlaß zu der Erwartung, daß die Präsidenten der nationalen Notenbanken im EZB-Rat den im eigenen Land erzielten Stabilisierungserfolg in die nunmehr gemeinsam zu treffenden geldpolitischen Entscheidungen einbringen; besonders in Bezug auf jene Länder, die noch keine allzu weit zurückreichende Erfahrung mit einer stabilitätsorientierten Geldpolitik haben, besteht Grund für die Vermutung, daß der stabilitätspolitische Ehrgeiz der letzten Jahre jetzt nicht nachlassen wird, nachdem gerade dort mit dem Rückgang der Inflationsraten eine gute Grundlage für mehr Wachstum und Beschäftigung gelegt wurde. Das Verhalten der Notenbankpräsidenten wird für die Sicherung eines stabilen Euro eine sehr große Bedeutung haben. Denn im EZB-Rat sind sie gegenüber den Mitgliedern des Direktoriums der Europäischen Zentralbank in der Mehrheit (gegenwärtig 11 zu 6); bei geldpolitischen Entscheidungen hat jede Stimme das gleiche Gewicht. Bekämen nationale Sonderinteressen an konjunkturpolitischen und beschäftigungspolitischen Zielen die Oberhand, so könnte eine gemeinsame europäische Geldpolitik nicht funktionieren. Um so wichtiger ist es, daß die Notenbankpräsidenten ihre persönliche Verpflichtung auf die stabilitätspolitischen Belange des Euro-Währungsraums als Ganzes im Blick haben und bei geldpolitischen Entscheidungen die Entwicklungen in ihren Heimatländern, wenn überhaupt, nur insoweit berücksichtigen, als damit die Stabilität der gemeinsamen Währung nicht gefährdet wird.

278. So entspannt sich die monetäre Ausgangslage für die Europäische Zentralbank darstellt, Reputation und Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit und an den internationalen Finanzmärkten ergeben sich nicht schon deshalb von selbst. Die Geldpolitik muß zwar nicht danach trachten, mit dem Einstieg in die gemeinsame Währung die durchschnittliche Preissteigerungsrate weiter zu senken; die Risiken unerwünschter kontraktiver Wirkungen sollten nicht eingegangen, die Chancen zu mehr Expansion bei Stabilität nicht vereitelt werden. Aber das bedeutet gegenwärtig für die Europäische Zentralbank, daß eine erfolgreiche Politik nicht durch Disinflation zum Ausdruck kommt, sondern dadurch, daß das erreichte hohe Maß an Geldwertstabilität bewahrt wird. Eine einfache Aufgabe ist das nicht, wie die Erfahrung lehrt; zu sehr in Sicherheit darf sich die Europäische Zentralbank nicht wiegen, in einem Papiergeldstandard, wie er auch in der Währungsunion bestehen wird, sind Inflationsgefahren nie auszuschließen.

279. Verbreitet ist heute indes die Vorstellung, die Europäische Zentralbank werde zunächst einmal Deflationsgefahren abwehren müssen. Als Deflationsvorboten gelten die sinkenden Lohnstückkosten in Deutschland, die die D-Mark gegenüber den Währungen der anderen EU-Länder real abwerten und europaweit einen Lohnsenkungswettbewerb auslösen könnten, ferner die wiederholten Kurseinbrüche an den führenden Aktienbörsen vor dem Hintergrund schwerer Banken- und Finanzkrisen in Japan, in verschiedenen Schwellenländern Ostasiens und Lateinamerikas und in Rußland, außerdem der verschärfte Preiswettbewerb durch Anbieter aus Niedriglohnländern, deren Währungen massiv abgewertet wurden. Um bei den Marktteilnehmern keine unnötige Verwirrung zu stiften, sollte mit dem Begriff Deflation sorgfältiger umgegangen werden, als es in der öffentlichen Diskussion geschieht. In der Wissenschaft versteht man unter Deflation den Rückgang des allgemeinen Preisniveaus, nicht Veränderungen von Preisrelationen. Wenn einzelne Preise von Gütern oder Vermögenswerten sinken, ist das geldpolitisch unerheblich; auf funktionierenden Märkten ist das Auf und Ab von Preisen verbunden mit sich im Zeitablauf ändernden Preisrelationen ein normaler Vorgang. Wenn indes das allgemeine Preisniveau im Euro-Währungsraum absolut sinken würde, und zwar nicht nur vorübergehend und ein wenig (wie zum Beispiel im früheren Bundesgebiet im Jahre 1986), sondern andauernd und stark, dann wäre die Europäische Zentralbank gefordert. Denn eine solche Entwicklung wäre gesamtwirtschaftlich nachteilig, weil der Realwert der Geldhortung stiege und dies die Ausgabenneigung der Privaten bremste, weil der Realwert von Verbindlichkeiten zunähme und dies die Unternehmen in eine Finanzierungsklemme zu Lasten von neuen Investitionen brächte und weil sich bei nach unten starren Nominallöhnen die Reallöhne erhöhten und dies Arbeitsplätze kostete.

Der Sachverständigenrat teilt nicht die These, daß dem Euro-Währungsraum eine deflatorische Entwicklung droht, gar eine wirtschaftliche Depression (Ziffer 223). Daß angesichts der hohen Arbeitslosigkeit Zurückhaltung in der Tariflohnpolitik geübt wird, halten wir für sachgerecht (Ziffer 424), die Vorstellung einer unaufhaltsamen Abwärtsspirale bei den Löhnen im Euro-Währungsraum mit schädlichen realwirtschaftlichen Konsequenzen für wirklichkeitsfremd (Ziffern 317 f.). In Bezug auf die monetären Rahmenbedingungen, die letztlich ausschlaggebend dafür sind, ob es zu einer Deflation kommt oder nicht, ist nirgendwo in der Europäischen Währungsunion ein Mangel an Liquidität auszumachen, der in der Wirtschaft zu Preissenkungen in der Breite zwingt. Die Deutsche Bundesbank war mit einem zweijährigen Geldmengenziel in Vorlage getreten und hat dafür gesorgt, daß in Deutschland in den Jahren 1997 und 1998 die Geldmenge M3 potentialgerecht gewachsen ist (Ziffer 153). Die Abflachung der Zinsstrukturkurve in diesem Jahr darf nicht als Zeichen einer am strafferen Zügel geführten Geldpolitik gedeutet werden. Dahinter steht der Rückgang der langfristigen Zinsen; ursächlich dafür sind neben den gefestigten Stabilitätserwartungen die umfangreichen Umschichtungen von Aktien in festverzinsliche Wertpapiere als Reflex der Unsicherheiten an den Finanzmärkten. Die Liquiditätslage ist ausreichend, nicht eng. In den Euro-Peripherieländern hat der Prozeß der Zinskonvergenz in Richtung auf das niedrige Niveau der Kernländer die Geldpolitik auf einen expansiven Kurs gebracht, der auch noch prozyklisch ist und einer konjunkturellen Überhitzung Vorschub leisten könnte. Es ist nicht damit zu rechnen, daß die Europäische Zentralbank zu wenig Geld bereitstellen wird. Schon gar nicht ist damit zu rechnen, wenn im Falle anhaltender oder wiederkehrender Turbulenzen an den internationalen Finanzmärkten der Liquiditätsbedarf zusätzlich steigen sollte (wie nach der Börsenkrise vom Oktober 1987). Dann und nur dann müßte die Europäische Zentralbank die Leitzinsen senken und notfalls in Kauf nehmen, daß sich das Tempo des Geldmengenwachstums überhöht; zu einem späteren Zeitpunkt, nach Bewältigung der Krise, könnte und müßte die zusätzliche Liquidität geldpolitisch kompensiert werden, damit sich nicht inflationäre Entwicklungen durchsetzen. Keinen besonderen Handlungsbedarf hat die Notenbank, wenn der Wettbewerb auf den Gütermärkten Preiserhöhungsspielräume einengt und dazu führt, daß kostengünstiger produziert wird. Das heißt nicht, daß dadurch weniger Produktion und Beschäftigung lohnend wird, im Gegenteil: Güter, die billiger werden, ziehen im allgemeinen zusätzliche Nachfrage auf sich. Das wäre kein Krisenszenario. Wir nehmen aber die Deflationsdebatte zum Anlaß, um auf die Bedeutung hinzuweisen, die die Stetigkeit und Berechenbarkeit der Geldpolitik für die Bildung stabiler Erwartungen der Marktteilnehmer hat; vor allem an den Finanzmärkten werden die Risiken von unerwünschten Reaktionen stark verringert, wenn die Notenbank verläßlich einen stetigen Kurs verfolgt und nicht in Aktionismus verfällt.

280. Vielerorts wird der Standpunkt vertreten, daß angesichts der niedrigen Preissteigerungsraten die europäische Geldpolitik stärker in den Dienst der Konjunkturstützung und der Verbesserung der Beschäftigungslage gestellt werden könne und müsse. Eingefordert wird die sogenannte "soziale Stabilität". Konkret läuft dies auf die Forderung nach einer forciert expansiven Geldpolitik hinaus, die zu noch niedrigeren Zinsen nach Beginn der gemeinsamen Währung führt als sich aus der Zinskonvergenz bis zum Jahresende voraussichtlich ergeben wird. Hinter dieser Forderung steht die Diagnose eines Mangels an binnenwirtschaftlicher Nachfrage, besonders beim Privaten Verbrauch, der durch geldpolitische Stimulanz (in Verbindung mit anderen Maßnahmen zur Stärkung der Kaufkraft) zu beheben sei.

Der Sachverständigenrat hält diese Argumentation für nicht überzeugend. Wir haben für Deutschland wiederholt auf gravierende Unzulänglichkeiten in den gesamtwirtschaftlichen Angebotsbedingungen hingewiesen, die sich auf die Investitionsbereitschaft der Unternehmen nachteilig auswirken (Ziffern 115 ff.). Wir haben überdies wiederholt beklagen müssen, daß die Flexibilität des Arbeitsmarktes gemessen am bestehenden Anpassungsbedarf unzureichend ist (JG 97 Ziffern 363 ff.); die sich auch dadurch auf hohem Niveau verfestigende Arbeitslosigkeit und die Unsicherheit über die künftigen Beschäftigungschancen mögen den Konsum gebremst haben. Es gibt keinen Beleg dafür, daß Unternehmen und private Haushalte wegen der gegenwärtigen Zinsen nicht zusätzlich investieren und konsumieren. In anderen Euro-Teilnehmerländern liegen die Verhältnisse ähnlich, wie zahlreiche Studien dargelegt haben. Entsprechend sind die wirtschaftspolitisch Verantwortlichen für die Wiedergewinnung von wirtschaftlicher Dynamik im Euro-Währungsraum in anderen Bereichen als den der Geldpolitik aufzusuchen, namentlich in der Finanzpolitik, der Sozialpolitik und der Lohnpolitik einschließlich der Arbeitsmarktpolitik. Die europäische Geldpolitik wäre vollkommen überfordert, ließe sie sich für die Lösung struktureller Probleme einspannen. Sie wird gerade unter wachstumspolitischen und beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten als Stabilitätspolitik gebraucht, und das ist die Aufgabe, die sie meistern kann. Damit sich die Europäische Zentralbank dabei möglichst gut gegenüber politischem Drängen nach einer laxen Geldpolitik schützen kann, ist ihr eine Strategie anzuraten, bei der sie sich in Bezug auf die Geldmengenentwicklung selbst glaubwürdig bindet.

Strategische Weichenstellungen

281. Damit das Euro-Geld gutes Geld wird, muß es knapp sein. Knapp sein bedeutet: Die Geldversorgung im Euro-Währungsraum reicht aus, um die Transaktionen zu finanzieren, die für eine normale Auslastung des (wachsenden) Produktionspotentials erforderlich sind; wohlgemerkt, die Geldnachfrage zur Nutzung von Produktionsmöglichkeiten steht im Vordergrund, nicht die Finanzierung von Preissteigerungen, die über das hinausgehen, was angesichts von Preisrigiditäten mittelfristig unvermeidlich sein mag. Zwar kann die Europäische Zentralbank nicht erzwingen, daß die bereitgestellte Geldmenge durch die Akteure an den Märkten für eine Ausweitung der Produktion, letztlich auch der Beschäftigung, bei einem weitgehend stabilen Preisniveau genutzt wird; im Zuge von Verteilungskämpfen in gleich mehreren Teilnehmerländern könnte es auch zu einer Beschleunigung des Preisniveauanstiegs kommen, die die Geldnachfrage zusätzlich erhöht. Wenn freilich die Notenbank erst einmal klargemacht hat, was sie für die normale europäische Geldversorgung hält, würde die Finanzierung von übermäßigen Preisniveausteigerungen die übrigbleibende Euro-Geldmenge in einer Weise verknappen, die den Spielraum für die realwirtschaftliche Aktivität verengt. Die Verantwortung hätten jene zu tragen, die sich stabilitätswidrig verhalten. Im Sinne der sauberen Abgrenzung von Aufgaben- und Verantwortungsbereichen darf dies anders gar nicht sein (JG 97 Ziffer 294). Reputation als Hüterin der Euro-Stabilität zu gewinnen wird der Europäischen Zentralbank schon schwer genug fallen. Sie kann daher nicht zulassen, daß in der Öffentlichkeit auch nur der Eindruck entsteht, sie agiere im Schlepptau von Partikularinteressen, für die Geldwertstabilität nicht vorrangig sei.

282. Für die Objektivierung der Geldversorgung im Euro-Währungsraum ist es ratsam, die diskretionären Entscheidungsspielräume der Notenbank möglichst klein zu halten und nach einer festzulegenden geldpolitischen Regel zu verfahren. Die Regelbindung ist ein institutionelles Arrangement, bei dem die Probleme der Zeitinkonsistenz optimaler Strategien, die in der Geldpolitik auftreten können, verringert werden. Die Regelbindung sollte zwar nicht starr sein; die Europäische Zentralbank muß in unerwarteten Ausnahmesituationen (bei exogenen Schocks) reagieren können. Aber die Flexibilität darf nicht beliebig sein, sie hat unter einem strengen Begründungsvorbehalt zu stehen. Die Vorteilhaftigkeit der Regelbindung im Vergleich zum diskretionären Handlungsspielraum wird sich schon im Innenverhältnis des ESZB zeigen: Die Entscheidungsprozesse werden einfacher, wenn im EZB-Rat nicht immer wieder aufs neue Grundsatzdebatten darüber ausbrechen, ob und gegebenenfalls welcher geldpolitische Handlungsbedarf besteht. Hinzu kommt die positive Außenwirkung: Mit der geldpolitischen Regelbindung signalisiert die Europäische Zentralbank allen Euro-Teilnehmerländern den Verzicht auf eine aktive Konjunkturpolitik und den Willen, Versuche einer direkten oder indirekten politischen Einflußnahme zu Lasten des Ziels der Geldwertstabilität zurückzuweisen. Das wird der Notenbank helfen, Reputation aufzubauen. Der Sachverständigenrat unterstützt daher die Entscheidung des EZB-Rates, eine regelgebundene Geldpolitik betreiben zu wollen.

283. Seit der Gründung der Europäischen Zentralbank am 1. Juli 1998 beschäftigt sich die Öffentlichkeit intensiv mit der Frage, welche geldpolitische Konzeption für die Regelbindung am besten geeignet sei. Von den verschiedenen Modellen, die in der Wissenschaft diskutiert und bisher in den Euro-Teilnehmerländern, mitunter in abgewandelter Form, angewandt wurden, standen zwei zur Debatte: die zielgerechte Geldmengensteuerung, orientiert am Wachstum des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials, und die zielgerechte Steuerung der Preisniveauentwicklung. In beiden Konzeptionen geht es um das gleiche: die Kontrolle der Inflation. Der Unterschied liegt in der Einschätzung der Steuerbarkeit der jeweiligen Zielgröße (Geldmenge oder Preissteigerungsrate) und im Grad der jeweiligen Selbstbindung. Hierzu gibt es in Fachkreisen unterschiedliche Auffassungen. Der Sachverständigenrat hat im Jahresgutachten 1997/98 (Ziffern 393 ff.) nach Abwägung der maßgeblichen Gesichtspunkte die Konzeption einer potentialorientierten Geldmengenpolitik für den Euro-Währungsraum befürwortet. An dieser Linie halten wir fest. Die Ratio ist, daß die Notenbank mit ihrer Geldpolitik an etwas gebunden werden sollte, was sie unmittelbar und rasch beeinflussen und damit auch verantworten kann. Bei der monetären Expansion ist das der Fall, während zinspolitische Maßnahmen auf die Teuerungsrate nicht direkt und nur mit mehr oder weniger großer Zeitverzögerung wirken (in der Bundesrepublik, ökonometrischen Studien zufolge, beträgt der Wirkungs-Lag etwa zwei Jahre). Mit der Geldmenge als Zwischenzielgröße hat daher die Notenbank einen Kompaß, der ihr zeigt, ob sie stabilitätspolitisch auf dem richtigen Weg ist. Wegen ihrer Fähigkeit, die monetäre Expansion an der Geldbasis zu bestimmen, steht die Notenbank öffentlich in der Pflicht, das Geldmengenziel sorgfältig zu begründen und, wenn es dazu kommt, Zielverfehlungen glaubwürdig zu rechtfertigen. Die hierin liegende Bindungswirkung zählt ganz entscheidend zu den Vorzügen dieser Strategie.

Verlaß auf die Strategie der Geldmengensteuerung ist freilich nur, wenn die europaweite Geldnachfrage und damit der Zusammenhang zwischen Euro-Geldmenge einerseits und dem gemeinsamen Bruttoinlandsprodukt und den Zinsen im Euro-Währungsraum andererseits mittelfristig stabil sind. Bei einer direkten Steuerung der Preisniveauentwicklung gilt übrigens ebenfalls, daß die monetären Grundrelationen stabil sein müssen: Nur unter dieser Voraussetzung kann die Europäische Zentralbank über die Geldmengensteuerung das eigentliche Ziel ihrer Politik, die Stabilität des Preisniveaus, erreichen. Ob diese Voraussetzung gegeben ist, das kann heute niemand sagen. Empirische Studien weisen zwar in diese Richtung. Doch kann man nicht ausschließen, daß zumindest in der Anfangsphase der Währungsunion die Geldnachfragefunktion für den Euro-Währungsraum anders aussieht als erwartet. Aus der wissenschaftlichen Diskussion ist bekannt, daß Strukturbeziehungen, die sich unter einer in der Vergangenheit herrschenden Geldordnung als stabil erwiesen haben, bei rationalen Erwartungen der Wirtschaftssubjekte weitgehend aufgeweicht werden können, wenn eine andere Ordnung etabliert wird. Das muß beim Übergang zur gemeinsamen Währung, trotz der epochalen Bedeutung dieses Schritts, nicht zwingend passieren. Denn der Übergang kommt nicht plötzlich und unerwartet, sondern nach einer mehrjährigen Phase, in der die Marktteilnehmer nach und nach auf die Währungsunion vorbereitet wurden.

284. Der EZB-Rat hat beschlossen, Elemente aus beiden Konzeptionen der künftigen geldpolitischen Strategie zugrundezulegen, wenn auch in unterschiedlicher Gewichtung. Als ein Hauptelement wird die Geldmenge genommen. Sie soll eine "herausragende Rolle" spielen, für das Geldmengenwachstum soll ein "Referenzwert" quantifiziert werden. Zudem wird eine "Beurteilung der Aussichten für die künftige Preisentwicklung und der Risiken für die Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet" vorgenommen werden. Die Geldmengensteuerung wird also nicht strikt an einem Geldmengenziel orientiert. Mit dem Referenzwert will sich die Notenbank erklärtermaßen einen gewissen Ermessensspielraum für den Fall sichern, daß zu Beginn der gemeinsamen Währung die Geldnachfrage sehr volatil ist; es könnten dann erst einmal die Ursachen für die unstetige Geldmengenentwicklung reflektiert werden, ohne gleich in Erklärungsnöte zu geraten und zinspolitische Maßnahmen in Betracht ziehen zu müssen. So kann man angesichts der besonderen Situation am Anfang der Währungsunion argumentieren und die Märkte überzeugen. Wichtig ist freilich, daß die geldpolitische Selbstbindung nicht aufgeweicht wird. Sobald sich die Eigenschaften der europäischen Geldnachfrage herauskristallisieren und gefestigte monetäre Grundrelationen erkennbar sind, sollte der diskretionäre Spielraum verringert und könnte zu einem quantifizierten Geldmengenziel übergegangen werden. Auch dann wird die Europäische Zentralbank, wenn nötig, flexibel handeln können, eine mechanistische Anwendung der Geldmengenregel, die blind ist gegenüber (eindeutigen) Ausnahmetatbeständen, verlangt niemand. Allerdings werden bei Abweichungen der Geldmengenentwicklung vom Zielpfad die Anforderungen an die von der Notenbank zu gebenden Erklärungen und Begründungen stringenter werden, als sie es bei "Verfehlungen" eines Referenzwerts sind.

Mit dem zweiten Hauptelement ihrer geldpolitischen Strategie - der Inflationsprognose - will die Europäische Zentralbank ebenfalls den Unsicherheiten über die europäische Geldnachfragefunktion Rechnung tragen. Die Inflationsprognose soll allerdings, entgegen der in der öffentlichen Diskussion vielfach erhobenen Forderung, nicht veröffentlicht werden. Der Sachverständigenrat hält dies für sachlich richtig. Bei einer Veröffentlichung der Inflationsprognose würde die Europäische Zentralbank womöglich in Streitereien bezüglich des Prognosemodells und der Gründe für etwaige Prognosefehler verwickelt, die die Märkte verunsichern und für die Politiker Anlaß sein könnten, geldpolitischen Handlungsbedarf in ihrem Sinne einzufordern.

Der EZB-Rat hat in seiner Entscheidung, wie erwähnt, einen Eckwert für den mittelfristigen Preisanstieg quantifiziert und veröffentlicht. Sollte als Folge eines exogenen Schocks, zum Beispiel einer starken Verschlechterung des realen Austauschverhältnisses (Terms of Trade), die Rate der Geldentwertung im Euro-Währungsraum hochschnellen, so definiert dieser Eckwert das Ziel, an das die Inflationsrate zurückzuführen ist, was aber nicht überstürzt zu geschehen braucht, sondern allmählich und damit unter Vermeidung einer Stabilisierungsrezession betrieben werden kann. Ein solcher Eckwert hat gegenüber einem direkten Inflationsziel zwei Vorzüge: Zum einen vermeidet die Notenbank jedweden Eindruck, sie könne unmittelbar und jederzeit die Preisniveauentwicklung steuern, das heißt, notfalls auch einen unerwartet aufkommenden Inflationsdruck sofort wirksam bekämpfen; für jedermann wird anschaulich, was eine stabilitätsorientierte Geldpolitik leisten kann und wo sie zwecks Erreichung des Ziels der Geldwertstabilität ansetzen sollte. Zum anderen kommt es nicht zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten zwischen den einzelnen Politikbereichen; ist der Referenzwert für die Geldmengenexpansion regelgerecht aus der Wachstumsrate des realen Produktionspotentials und dem Trend der Umlaufsgeschwindigkeit des Geldes abgeleitet, muß die Notenbank eine über den Eckwert für den mittelfristigen Preisanstieg hinausgehende aktuelle Geldentwertung nicht gegen sich gelten lassen und kann der Öffentlichkeit mit guten Gründen darlegen, wo sie die Ursachen sieht und was von wem an Remedur kommen muß, wenn sie nicht genötigt sein soll, geldpolitische Restriktionsmaßnahmen zu ergreifen. Beides ist für die Notenbank reputationssteigernd.

285. Bei der Quantifizierung des Referenzwertes für die Geldmenge - das hat sich der EZB-Rat für Dezember vorgenommen - müssen verschiedene Gesichtspunkte abgeschätzt werden:

- Der Referenzwert wird von den gleichen Größen abgeleitet, die für ein Geldmengenziel relevant sind: das Wachstum des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials, der Trend der Umlaufsgeschwindigkeit des Geldes und der Eckwert für die mittelfristige Preisniveauentwicklung. Bei den beiden erstgenannten Größen besteht das Problem darin, daß die Datenlage für den Euro-Währungsraum als Ganzes noch unzureichend ist; die nationalen Ursprungsdaten haben nicht überall die gleiche Qualität und Aussagekraft und können daher nicht ohne weiteres aggregiert werden. Originäre Euro-Geldmengendaten werden erst kurz vor Beginn der Währungsunion bereitgestellt. In den zur Zeit vorliegenden Untersuchungen behilft man sich unter anderem mit den Angaben, die für die fünf größten Teilnehmerländer (Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Spanien) vorliegen, was insofern vertretbar ist, als dort zu über 85 vH die wirtschaftliche Leistung in der Europäischen Währungsunion entsteht. Die künftige mittelfristige Wachstumsrate für das gemeinsame Produktionspotential dieser Ländergruppe dürfte in der Größenordnung von 2½ vH liegen. Diese Rate ist etwas höher als die gegenwärtige. Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, daß unter anderem in Deutschland die Investitionsschwäche der letzten Jahre Bremsspuren beim gesamtwirtschaftlichen Produktionspotential hinterlassen hat. Die Umlaufsgeschwindigkeit des Geldes (als Aggregat M3) weist im ganzen einen leicht rückläufigen Trend auf, der sich womöglich etwas abschwächt, zum Beispiel weil die Umstellung des Zahlungsverkehrs auf Euro die Effizienz des Bankensystems erhöht oder weil der bargeldlose Zahlungsverkehr zunimmt und dies zu einer weiteren Rationalisierung der Kassenhaltung führt. Der rückläufige Trend der Umlaufsgeschwindigkeit wäre durch einen Zuschlag auf das Potentialwachstum zu berücksichtigen; wir quantifizieren den Zuschlag mit ½ vH. Der Eckwert für die mittelfristige Preisniveauentwicklung wird, in Anlehnung an die Definition durch den EZB-Rat, mit knapp 2 vH angesetzt. Für die monetäre Expansion mit dem neuen Geld könnte eine Vorgabe von rund 5 vH für das Jahr 1999 gemacht werden, diese Vorgabe knüpft an der aggregierten Geldmenge der Teilnehmerländer am Jahresende 1998 an; hierbei ist unterstellt, daß ein Geldüberhang dann nicht vorliegt.

- Bei der Wahl der Steuergröße für die monetäre Expansion läge es nahe, die Euro-Zentralbankgeldmenge zu nehmen. Das vom ESZB bereitgestellte Zentralbankgeld wäre die Basis für die Kreditgewährung der Banken in den Mitgliedsländern. Erweist sich der Geldmultiplikator als hinreichend stabil, so könnte über die Schaffung von Zentralbankgeld die Liquiditätsversorgung im gemeinsamen Währungsgebiet mittelfristig verstetigt werden. Doch die Erfahrungen in der Bundesrepublik lehren, daß die Entwicklung der Zentralbankgeldmenge der Notenbank auch aus der Hand gleiten kann, wie in diesem Jahr (Ziffer 156); darunter leiden die Aussagefähigkeit dieses Geldaggregats als monetäres Zwischenziel und dessen Qualität als Liquiditätsindikator, die Beurteilung des geldpolitischen Kurses ist dann schwierig. Hinzu kommt die Möglichkeit, daß am Anfang, bis sich die Zahlungsgewohnheiten der Wirtschaftssubjekte auf den Euro eingestellt haben, größere Schwankungen im Bargeldumlauf auftreten und damit auch in der Zentralbankgeldmenge; die Anpassung der nationalen Bankensysteme mit ihrem Bedarf an Zentralbankgeld an die neuen Mindestreserveregelungen kann für zusätzliche Instabilität sorgen. Angesichts solcher Unwägbarkeiten wird man vermutlich am wenigsten falsch machen, und so sieht es auch die Europäische Zentralbank, wenn bei der Formulierung des Referenzwertes für die Geldmenge ein weiter gefaßtes (harmonisiertes) Geldmengenaggregat, zum Beispiel in der Abgrenzung M3, herangezogen wird; für ein solches monetäre Aggregat sind empirische Schätzungen über die Stabilität der europäischen Geldnachfrage zu befriedigenden Ergebnissen gelangt. Gleichwohl gibt es auch hier Unwägbarkeiten. Denn unbekannt ist, ob und gegebenenfalls wie sich in den Euro-Teilnehmerländern nach Einführung der gemeinsamen Währung die Präferenzen der Privaten für Bargeldhaltung, Sichteinlagen, Termineinlagen und Spareinlagen sowie die Neigung zur Geldkapitalbildung verändern werden; hierüber müssen erst Erfahrungen gesammelt werden. Je nachdem, wie in der Praxis die Entwicklung der monetären Aggregate verläuft und wie eng die Verbindung zu den realwirtschaftlichen Transaktionen ist, wird zu entscheiden sein, ob es bei der Geldmenge M3 bleiben kann oder ein anderes Aggregat als Steuergröße verwendet werden sollte (in der wissenschaftlichen Diskussion werden auch zinsgewichtete Geldmengenaggregate, die Divisia-Indizes, genannt).

- Konzeptionell gesehen wäre es angebracht, mit dem Referenzwert für das Geldmengenwachstum auch den Zeitraum festzulegen, für den dieser Wert gelten soll (zum Beispiel für ein Jahr oder länger). Das würde zu einer Verstetigung der Erwartungen der Marktteilnehmer beitragen. Aber wegen der erwähnten Unwägbarkeiten in der Anfangsphase muß man wohl erst einmal abwarten und beobachten, wie sich die monetären Grundrelationen darstellen. Sobald darüber einigermaßen Klarheit besteht, könnte und sollte ein Zeithorizont für den Referenzwert angekündigt werden. Dann kann auch über andere Aspekte der Steuerungstechnik (zum Beispiel über die Frage von Bandbreiten) entschieden werden.

286. Die vom Referenzwert für die Geldmenge angelegte monetäre Expansion bezieht sich auf den gesamten Euro-Währungsraum und differenziert nicht nach Ländern. Bei Unterschieden im Liquiditätsbedarf, zum Beispiel als Folge einer zwischen den Ländern divergenten wirtschaftlichen Entwicklung, muß und wird der Markt die entsprechende Verteilung des Euro-Geldes besorgen. So war es bislang auch innerhalb der nationalen Währungsgebiete, und anders kann es bei der innereuropäischen Freiheit des Geld- und Kapitalverkehrs gar nicht sein. Das bedeutet, daß es im Euro-Währungsraum nur einheitliche Leitzinsen geben kann. Das gilt nicht nur für den Fall regionaler Inflationsdifferenzen, sondern auch bei Unterschieden im Konjunkturverlauf der einzelnen Länder, die derzeit noch bestehen und die im gewissen Umfang auch künftig zu erwarten sind, so lange jedenfalls, wie die einzelnen Volkswirtschaften unterschiedlich auf die Entwicklungen in der Finanzpolitik und der Lohnpolitik reagieren, so lange auch, wie sie wegen divergierender Produktionsstrukturen und Elastizitäten der heimischen Güter- und Faktormärkte nur unterschiedlich in der Lage sind, außenwirtschaftliche Störungen zu verarbeiten und Impulse von außen zu nutzen, und so lange schließlich, wie sie angesichts unterschiedlicher Fristigkeitsstrukturen bei der Kreditfinanzierung von Investitionen und Verbrauchsausgaben unterschiedlich durch zinspolitische Maßnahmen betroffen werden. Daß die europäische Geldpolitik bei der Geldversorgung und den Zinsen regional nicht wird differenzieren können, ist überhaupt nicht zu beklagen. Im Gegenteil: Die Geldpolitik soll ja gerade nicht mit konjunkturpolitischen Aufgaben überfrachtet werden, rollengerecht soll sie vielmehr für eine stetige, stabilitätskonform bemessene monetäre Expansion sorgen.

287. Zur Jahreswende wird der EZB-Rat über das erstmals gemeinschaftliche Niveau der Leitzinsen zu entscheiden haben. Das monetäre Umfeld gibt alles andere als eine klare Orientierung. Es muß zwar in den nächsten Wochen die Zinskonvergenz zwischen den Niedrigzinsländern im Kern des Euro- Währungsraums und den Hochzinsländern der Peripherie vollendet werden. Doch bei welchem Prozentsatz die Leitzinsen vereinheitlicht werden sollen, kann unterschiedlich beantwortet werden. Aus der Sicht jener Peripherieländer, in denen die Konjunktur bereits kräftig ist - besonders Irland -, wäre es erwünscht, daß nicht alleine ihre Notenbanken den Konvergenzbeitrag erbringen müssen, durch weitere Zinsanpassungen nach unten; die ganze Last bei der Vermeidung einer konjunkturellen Überhitzung läge bei der Fiskalpolitik, die sehr restriktiv sein müßte und zum Beispiel in Irland den bereits im vergangenen Jahr erreichten Haushaltsüberschuß noch vergrößern würde. Aus der Sicht der Kernländer, Deutschland eingeschlossen, erscheint es hingegen nicht wünschenswert, bei der Zinskonvergenz mittels eigener Zinsschritte nach oben aktiv zu werden; die erst langsam in Schwung kommende Verstärkung der Binnennachfrage könnte darunter leiden.

Die Entscheidungssituation wird durch die Labilität des weltwirtschaftlichen Umfeldes erschwert. Der politische Druck auf die nationalen Notenbanken, die Leitzinsen deutlich zu senken, hat zugenommen, auch in Deutschland. Von solchen Pressionen dürfen sich die Verantwortlichen der Geldpolitik nicht beirren lassen; es wäre sonst mit der Glaubwürdigkeit ihrer Unabhängigkeit und des Versprechens, für einen stabilen Euro sorgen zu wollen, schnell dahin. Nur wenn die Finanzkrisen wirklich eine weltweite Rezession auszulösen drohen, wofür wir derzeit aber keine Anzeichen sehen, gäbe es geldpolitischen Handlungsbedarf (möglicherweise in Abstimmung mit Maßnahmen in anderen Politikbereichen). Von Leitzinssenkungen "auf Vorrat" ist nichts zu halten, man würde völlig unnötig das Risiko eingehen, daß an den Finanzmärkten spekulative Blasen entstehen. Durch die Zinskonvergenz in der Europäischen Währungsunion wird auf jeden Fall das Zinsniveau niedriger sein, als es gegenwärtig im Durchschnitt der Teilnehmerländer ist. Das muß für einen Kurs der angemessenen Geldpolitik erst einmal genügen.

288. Die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank muß transparent sein. Nur dann können die Marktteilnehmer, der Staat und die Tarifvertragsparteien beurteilen, ob die Notenbank gemäß der von ihr selbst entworfenen Konzeption verfährt und die geldpolitischen Instrumente zielgerecht einsetzt. Nur durch Transparenz kann das Vertrauen in einen stabilen Euro-Geldwert aufgebaut werden. Die Deutsche Bundesbank ist dem Erfordernis der Transparenz dadurch nachgekommen, daß sie einen ständigen, breit dokumentierten Dialog mit der Öffentlichkeit und der Politik geführt hat; darin wurden die alljährlichen Geldmengenziele erläutert, die aktuellen monetären Entwicklungstendenzen mit den Zielen kontrastiert, Abweichungen analysiert, die konkreten geldpolitischen Maßnahmen begründet und die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen thematisiert, von denen die Geldpolitik betroffen war und die sie ihrerseits beeinflußt hat. Die Europäische Zentralbank bereitet eine ähnliche Politik vor. Auch sie wird nicht im luftleeren Raum agieren können, auch sie wird, wann immer nötig, das Zusammenspiel zwischen Geldpolitik und den übrigen Politikbereichen ausformen müssen, auch sie wird gegenüber den Märkten ständig im Obligo stehen, ausreichend Informationen bereitzustellen, die die wirtschaftlichen Erwartungen stabilisieren, und über all dies hinaus, liegt es in ihrem wohlverstandenen Eigeninteresse, eine europäische Meinungsbildung in Sachen Geld- und Währungspolitik in Gang zu bringen.

289. Der Maastricht-Vertrag verpflichtet die Europäische Zentralbank zur Auskunft gegenüber dem Europäischen Parlament, dem ECOFIN-Rat, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Rat (Artikel 113 Abs. 3 EGV und Artikel 15 ESZB-Satzung). In jüngster Zeit wird unter Hinweis auf diesen Vertragsgrundsatz ("accountability") kontrovers diskutiert, wie weit der Rahmen für die amtlichen Informationspflichten gegenüber den Politikinstanzen gesteckt werden kann oder soll. Der Sachverständigenrat wirbt dafür, von Anfang an klare Regeln zu schaffen und alles zu vermeiden, was die Frage nach der Transparenz der europäischen Geldpolitik in einen quälenden Dauerstreit führen könnte, der dem Ansehen der Europäischen Zentralbank schaden würde. Zwei Gesichtspunkte sind zu beachten:

- Erstens: Die Europäische Zentralbank hat keinerlei Auskunftspflicht gegenüber den nationalen Parlamenten und sonstigen Institutionen der Euro-Teilnehmerländer. Dies folgt aus dem Charakter der Europäischen Währungsunion als supranationales Gebilde. Mit dem Eintritt in die Währungsunion geben die einzelnen Mitgliedstaaten unwiderruflich ihre bisherige geldpolitische Souveränität auf und übertragen diese auf europäische Instanzen. Die nationalen Parlamente haben durch die Ratifizierung des Maastricht-Vertrags der Übertragung der Kompetenzen zugestimmt; sie können dies jetzt nicht anders gestalten wollen, indem sie die Europäische Zentralbank zur Berichterstattung ihnen gegenüber aufrufen. Auf nationaler Ebene geführte politische Debatten mit der Europäischen Zentralbank sind wenig geeignet, um die gemeinsame Geldpolitik glaubwürdig und verläßlich erscheinen zu lassen, und bergen statt dessen das nicht geringe Risiko, daß es zu Konflikten kommt, die die Märkte verunsichern. Unbenommen bleibt es den Mitgliedern des EZB-Rates, in ihrer Eigenschaft als nationale Notenbankgouverneure in ihren Heimatländern auch dem dortigen Parlament die europäische Geldpolitik zu erläutern; soweit die nationalen Parlamente ein Anhörungsrecht haben, dürfen damit in keinem Fall Rechenschaftspflichten verbunden werden.

- Zweitens: Die europäischen Politikinstanzen, die vertraglich einen Anspruch darauf haben, von der Europäischen Zentralbank über geldpolitische Entscheidungen unterrichtet zu werden, dürfen nichts verlangen, was die ebenfalls vertraglich garantierte Unabhängigkeit der Notenbank einschränken könnte. Berichte der Europäischen Zentralbank in regelmäßigen Abständen und zusätzlich bei außergewöhnlichen Entwicklungen an den Finanzmärkten, bei denen geldpolitischer Handlungsbedarf besteht, müssen genügen. Außerdem wird die Europäische Zentralbank wissenschaftliche Analysen erstellen und veröffentlichen. Nicht in Betracht kommen kann eine Vorab- Harmonisierung der Geldpolitik mit Wünschen, die seitens der anderen europäischen Politikinstanzen artikuliert werden. Die Wahrnehmung der Auskunftspflichten sollte sich auf die Darlegung und Begründung des geldpolitischen Kurses und damit auf das Ergebnis der Beratungen und Abstimmungen im EZB-Rat beschränken. Eine Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle, wie sie von verschiedenen Seiten empfohlen oder gefordert wird, ist nach unserem Dafürhalten abzulehnen. Sachgerechte Entscheidungen kommen nur zustande, wenn im EZB-Rat offen, natürlich auch kontrovers diskutiert werden kann und wenn bei Meinungsverschiedenheiten die unterlegene Gruppe die mehrheitlich gefaßte Entscheidung nach außen mittragen kann, so daß die Europäische Zentralbank "mit einer Stimme" spricht (differenzierende Nuancen bei öffentlichen Äußerungen der EZB-Ratsmitglieder werden sich nicht vermeiden lassen, das hat es auch in der Deutschen Bundesbank gegeben). Dies hilft, sich vor politischen Einmischungsversuchen abzuschirmen, und es trägt dem Umstand Rechnung, daß die Rechenschaftspflicht dem Europäischen System der Zentralbanken als Ganzes obliegt, nicht den Mitgliedern des EZB-Rates als Einzelpersonen. Um die Europäische Zentralbank einer Erfolgskontrolle zu unterziehen, muß die Öffentlichkeit nicht wissen, wer im EZB-Rat mit welchem Argument und wie über eine konkrete geldpolitische Maßnahme in der Vergangenheit bei den seinerzeit verfügbaren Informationen abgestimmt hat. Vorgegeben, und zwar durch den Maastrichter Vertrag, ist das Ziel der Geldwertstabilität; die Öffentlichkeit wird die Handlungen der Notenbank letztendlich danach beurteilen, ob dieses Ziel erreicht oder verfehlt wurde, nicht aufgrund der Lektüre von Sitzungsprotokollen.

Zum geldpolitischen Instrumentarium

290. Auf der Ebene des geldpolitischen Instrumentariums ist die Europäische Zentralbank für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik angemessen ausgestattet (Kasten 6). Das vorgesehene Instrumentarium ist funktionell dem sehr ähnlich, das bisher in Deutschland gebräuchlich war. Es bietet die Möglichkeit für eine differenzierte und effektive Handhabung, um auf unterschiedliche monetäre Problemlagen sachgerecht zu antworten und die Geldmengenentwicklung zu verstetigen. Der dezentrale Einsatz der jeweiligen Instrumente durch die nationalen Notenbanken der Euro-Teilnehmerländer sollte keine praktischen Schwierigkeiten bereiten, die Einheitlichkeit der Geldpolitik im Euro-Währungsraum ist gewährleistet und damit auch ihre Wettbewerbsneutralität in regionaler Hinsicht.

Kasten 6

Geldpolitische Instrumente des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB)

Während der Kurs der Geldpolitik für die Europäische Währungsunion künftig durch den EZB-Rat festgelegt wird, sind für die Ausführung der operativen Geldpolitik nach Weisung der Europäischen Zentralbank die Zentralbanken der Teilnehmerländer zuständig. Aufbauend auf den Vorarbeiten des Europäischen Währungsinstituts hat die Europäische Zentralbank einheitliche geldpolitische Instrumente entwickelt, mit denen die nationalen Notenbanken die beschlossene Geldpolitik zu gleichen Konditionen in allen Mitgliedstaaten umsetzen werden. Daneben behält sich die Europäische Zentralbank aber auch vor, in besonderen Situationen selbst von diesen Instrumenten Gebrauch zu machen.

Geldpolitische Instrumente bestehen hauptsächlich in Verfahren, nach denen die nationalen Zentralbanken den Geschäftsbanken im Euro-Währungsraum Zentralbankgeld zur Verfügung stellen. Das wichtigste Instrument des ESZB werden die sogenannten Offenmarktgeschäfte sein. Generell sind dies Transaktionen, bei denen die Geschäftsbanken von den Notenbanken für einen befristeten Zeitraum Zentralbankgeld gegen den Verkauf (mit Rückkaufsverpflichtung) oder die Verpfändung von Wertpapieren oder Devisen erhalten. Die konkrete Ausgestaltung dieser Geschäfte ist vielfältig. Neben befristeten Wertpapiertransaktionen stehen außerdem die Emission von Schuldverschreibungen, Devisenswapgeschäfte, die Hereinnahme von Termineinlagen sowie definitive Käufe und Verkäufe von Wertpapieren zur Verfügung. Die weitaus wichtigste Rolle werden jedoch befristete Wertpapiergeschäfte - entweder als Wertpapierpensionsgeschäfte (Repogeschäfte) oder als Wertpapierkredite - spielen. Diese werden zum großen Teil aus wöchentlich angebotenen Transaktionen mit gewöhnlich vierzehntägiger Laufzeit bestehen. Der hierfür maßgebliche Zinssatz (Refi-Satz) wird als Hauptrefinanzierungszinssatz der Banken eine Signalfunktion für die Ausrichtung der europäischen Geldpolitik darstellen. Daneben werden die Notenbanken monatlich Wertpapiergeschäfte mit dreimonatiger Laufzeit anbieten sowie bei Bedarf zusätzlich kurzfristige Transaktionen von wenigen Tagen Laufzeit durchführen. Als Bietungsverfahren für Zentralbankgeld können bei Offenmarktgeschäften Mengentender oder Zinstender zum Einsatz kommen. Bei Mengentendern (Festzinstender) legt die Europäische Zentralbank Volumen und Zinssatz des ausgeschriebenen Geschäfts im voraus fest und teilt den bietenden Kreditinstituten das ausgeschriebene Tendervolumen zu. Bei Zinstendern (Tender mit variablen Zinssätzen) reichen die Kreditinstitute kombinierte Zins-Mengen-Gebote ein, die von der Notenbank zum jeweils gebotenen Zinssatz bedient werden, bis das ausgeschriebene Volumen erreicht ist. Tenderform sowie Zinskonditionen werden jeweils von der Europäischen Zentralbank festgelegt und von den nationalen Notenbanken übernommen.

Darüber hinaus besitzen die Geschäftsbanken die Möglichkeit, Zentralbankgeld in grundsätzlich beliebiger Höhe zu einem höheren als dem Refi-Satz gegen die Bereitstellung von Sicherheiten zu erhalten (Spitzenrefinanzierungsfazilität). Diese Kredite können bereits nach wenigen Stunden wieder zurückgezahlt werden (Untertageskredite), spätestens sind sie jedoch am nächsten Tag zu tilgen oder zu verlängern (Übernachtkredite). Untertägige Kredite können Geschäftsbanken etwa dann benötigen, wenn sie Zahlungen an andere finanzielle Institute leisten müssen, die höher sind als ihr freies Guthaben bei einer nationalen Zentralbank. Umgekehrt können Banken überschüssige Liquidität bei der Zentralbank zu einem Zinssatz unterhalb des Refi-Satzes anlegen (Einlagefazilität). Der Zinssatz für die Spitzenrefinanzierungsfazilität wird künftig praktisch die Obergrenze der Geldmarktzinsen darstellen, der Einlagezinssatz die Untergrenze für den Geldmarkt markieren.

Kredite vergibt das ESZB nur gegen die Überlassung oder Beleihung von Wertpapieren oder Devisen als Sicherheiten. Die hierzu geeigneten Wertpapierarten sind explizit benannt. Um Besonderheiten der jeweiligen nationalen Finanzsysteme zu berücksichtigen, werden neben allgemeinen Sicherheiten (Kategorie-1-Sicherheiten) auch solche Sicherheiten akzeptiert, die von den nationalen Zentralbanken länderspezifisch ausgewählt werden (Kategorie-2-Sicherheiten). In ihrer Verwendungsfähigkeit zur Beschaffung von Zentralbankgeld unterscheiden sich die Sicherheiten beider Kategorien jedoch im Grunde genommen nicht.

Zusätzlich zu den genannten Leitzinsen wird, gemäß einem Beschluß des EZB-Rates von Mitte Juli 1998, das Instrument der Mindestreserve eingeführt. Danach müssen die Kreditinstitute auf Einlagen der Nicht-Banken mit einer vereinbarten Laufzeit von bis zu zwei Jahren, auf selbst emittierte Schuldverschreibungen mit einer Laufzeit von bis zu zwei Jahren und auf eigene Geldmarktpapiere, im Prinzip auch auf bestimmte Wertpapierpensionsgeschäfte, Guthaben bei der Zentralbank hinterlegen. Das Mindestreservesoll wird fürs erste bei 2 vH der Reservebasis liegen. Der Reservesatz für Verbindlichkeiten mit einer Laufzeit von über zwei Jahren und für Wertpapierpensionsgeschäfte beträgt vorläufig Null. Die Mindestreserveguthaben werden durch die Europäische Zentralbank verzinst, und zwar in Höhe des Refi-Zinssatzes.

Wie bisher bei der Deutschen Bundesbank dürfte künftig im Euro-Währungsraum das - sehr flexible - Instrument der Wertpapierpensionsgeschäfte zentral für die Zinssteuerung am kurzen Ende sein. Alle Notenbanken der Teilnehmerländer haben ausreichend Erfahrung mit Wertpapierpensionsgeschäften. Richtig eingesetzt, insbesondere bei Ausgestaltung als Zinstender mit nur kleinen Veränderungen der Zuteilungssätze für die Hauptrefinanzierungsfazilitäten bei möglichst langer Beibehaltung der Anpassungsrichtung, kann die Europäische Zentralbank mit diesem Instrument eine große Signalkraft für die künftige Entwicklung der Geldmarktzinsen entfachen und über eine Stabilisierung der Erwartungen an den Märkten die Zinsentwicklung im Euro-Währungsraum glätten. Ein weiterer Vorteil dieses Instruments käme in Situationen zur Geltung, in denen der Euro-Währungsraum ungewöhnlich starke Devisenzuflüsse aus dem Ausland verzeichnet. Die Europäische Zentralbank hätte dann, über die Anhebung der Hauptrefinanzierungssätze, ausreichende Möglichkeiten, um ein Übermaß an Liquidität, das Inflationsrisiken birgt, am Geldmarkt abzuschöpfen. Der Steuerbarkeit des Geldmarktes unter den Unwägbarkeiten des neuen geld- und währungspolitischen Regimes dürfte es im übrigen guttun, wenn der Abstand zwischen der Zinsobergrenze (dem Zinssatz für die Spitzenrefinanzierungsfazilität) und der Zinsuntergrenze (dem Zinssatz einer Einlagefazilität für die Geschäftsbanken) fürs erste nicht zu eng gehalten wird. Die Notenbank würde die Geldmengenentwicklung zielkonform steuern und könnte gleichzeitig den Gleichgewichtszinssatz am Geldmarkt realisieren, ohne gezwungen zu sein, die Eckzinsen nach oben oder nach unten anzupassen und die Marktteilnehmer im unklaren darüber zu lassen, ob sie in kontraktiver oder in expansiver Richtung tätig wird.

291. Auf Drängen der Deutschen Bundesbank ist das Instrument einer europäischen Mindestreservepflicht für die Geschäftsbanken aufgenommen worden. Welches Gewicht dieses Instrument in der gemeinsamen Geldpolitik im Vergleich zu den drei Leitzinsen haben wird, muß man abwarten. Grundsätzlich ist die Mindestreserve ein Mittel zur Stabilisierung der Geldnachfrage. Sie würde - verstärkt - gebraucht, wenn in Zukunft als Folge einer durchgreifenden Änderung der Zahlungsgewohnheiten der Wirtschaftssubjekte (besonders in Verbindung mit weiteren Innovationen im Zahlungsverkehr) der Bargeldumlauf im Euro-Währungsraum so schrumpfen sollte, daß der Zentralbankgeldbedarf der Banken anders, nämlich über Mindestreservepflichten erzeugt werden muß, damit die Europäische Zentralbank ihre geldpolitischen Absichten überhaupt durchsetzen kann und vorangekündigte Geldmengenziele glaubwürdig sind. Danach sieht es aus heutiger Sicht nicht aus. Dieses Instrument hat daher eher Vorsorgecharakter, und zum Start der gemeinsamen Währung sind die Mindestreservesätze zu Recht sehr niedrig angesetzt worden. Somit braucht man nicht allzu große Befürchtungen zu haben, der Euro-Währungsraum könne im Wettbewerb mit anderen, mindestreservefreien Finanzplätzen (innerhalb der Europäischen Union besonders London) benachteiligt sein; die vorgesehene Verzinsung von Mindestreserveguthaben wird etwaige wettbewerbsverzerrende Wirkungen ohnehin in Grenzen halten.

292. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der internationalen Finanzkrise wird die Frage diskutiert, ob die Bankenaufsicht im Euro-Währungsraum ausreichend ist, um zu vermeiden, daß eventuelle Schieflagen einzelner Kreditinstitute den gemeinsamen europäischen Geld- und Kapitalmarkt erschüttern. Bankenaufsichtsrechtliche Regulierungen gibt es in allen Euro-Teilnehmerländern. Sie haben sich bewährt. Doch sie unterscheiden sich formal und materiell; in einigen Ländern, darunter Frankreich und Italien, sind die Notenbanken für die Überwachungsaufgaben zuständig, in anderen, wie Deutschland und Österreich, gibt es eigene Regulierungsbehörden.

Daß die Bankenaufsicht im Euro-Währungsraum unterschiedlich geregelt ist, erscheint uns nicht sinnvoll. Immer mehr Kreditinstitute werden ihre Geschäfte europäisch ausrichten und betreiben. Von daher sollte auch die Aufsicht einheitlich, eine fortlaufende Beurteilung der Bonitätslage der Banken nach gleichen Kriterien möglich sein. Die einschlägigen Bestimmungen des Maastricht-Vertrages (Artikel 105 Abs. 5 EGV) sind sehr allgemein gehalten. Der Sachverständigenrat schlägt vor, daß die Bankenaufsicht zwischen den Euro-Teilnehmerländern harmonisiert und materiell die Kompetenz auf die Europäische Zentralbank und damit auf eine unabhängige Institution übertragen wird. Nach dem Vertrag ist das möglich, die Entscheidung sollte rasch herbeigeführt werden. Das ordnungspolitische Grundprinzip muß klar sein: Die Geschäftsbanken können nicht davon ausgehen, im Insolvenzfall automatisch Hilfe zu bekommen. Bei einem Liquiditätsengpaß hingegen haben die Institute die Möglichkeit, einen Kredit im Rahmen der Spitzenrefinanzierungsfazilität in Anspruch zu nehmen. Die Europäische Zentralbank sollte als wirklicher "lender of last resort" nur einspringen, wenn Insolvenzen die Funktionstüchtigkeit des Kredit- und Finanzsystems im Euro-Währungsraum ernsthaft gefährden würden, und dann auch nur zu Konditionen, die sie selbst nach eigenem Ermessen festlegt. Um bei Ausübung dieser Funktion nicht in Widerspruch zur eigenen geldpolitischen Konzeption zu geraten, muß die Europäische Zentralbank dafür Sorge tragen, daß die durch eventuelle Liquiditätshilfen herbeigeführte, potentiell inflationäre Ausweitung der Euro-Zentralbankgeldmenge möglichst rasch durch eine Verminderung der Kredite an die Geschäftsbanken neutralisiert wird. Das Instrument der Hauptrefinanzierungsfazilität bietet dank der vorgesehenen kurzen Laufzeiten für die Wertpapierpensionsgeschäfte die Möglichkeit dazu.

293. Für eine wirksame europäische Geldpolitik sind entscheidende Voraussetzungen auf der konzeptionellen und der instrumentalen Ebene geschaffen worden. Dabei ist allerdings zu beachten, daß mit dem Einstieg in die gemeinsame Währung geldpolitisches Neuland betreten wird. Der Übergang kann einigermaßen reibungslos verlaufen, es kann aber auch unvorhergesehene Reaktionen der Märkte auf geldpolitische Maßnahmen geben. Die Europäische Zentralbank muß sich darauf einstellen, notfalls auf der Handlungsebene zu experimentieren, ihren Auftrag, den Euro-Geldwert stabil zu halten, darf sie aber nicht aus dem Blick verlieren. Um so wichtiger ist es, daß in den anderen großen Politikbereichen den veränderten monetären Bedingungen der Europäischen Währungsunion in verantwortlicher Weise Rechnung getragen und alles vermieden wird, was den Stabilitätsauftrag der neuen Notenbank konterkarieren könnte. Herausforderungen für die Finanzpolitik und die Lohnpolitik zeigen wir in den folgenden Abschnitten auf.

III. Finanzpolitik in der Europäischen Währungsunion

294. Durch den Beginn der Europäischen Währungsunion ändern sich die Bedingungen für die nationale Finanzpolitik. Vieles war im Vorfeld angelegt, mit dem 1. Januar 1999 bekommen diese Veränderungen einen definitiven Charakter. Dies verlangt grundsätzliche Erörterungen über die strategische Orientierung der Finanzpolitik.

- Mit der Vergemeinschaftung der Geldpolitik kann in diesem Politikbereich nationalen Besonderheiten und Wünschen nicht mehr Rechnung getragen werden. Bei unterschiedlichen konjunkturellen Entwicklungen in den Ländern der Europäischen Währungsunion kann sich eine für das gesamte Währungsgebiet angemessene Geldpolitik für einige Länder als zu restriktiv, für andere als zu expansiv erweisen. Daraus ergeben sich erhöhte konjunkturpolitische Anforderungen an die Finanzpolitik.

- Durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt sind der Kreditfinanzierung der staatlichen Haushalte Grenzen gesetzt, die nur bei besonders schweren Rezessionen und bei Naturkatastrophen überschritten werden dürfen; für die konjunkturelle Normallage soll ein ausgeglichenes Budget oder sogar ein Haushaltsüberschuß realisiert werden. Daraus ergeben sich strenge konsolidierungspolitische Anforderungen an die Finanzpolitik.

- Die Währungsintegration verstärkt den mit dem Binnenmarkt-Projekt eingeleiteten Prozeß der Intensivierung des Wettbewerbs, denn es vermindern sich dauerhaft die Kosten grenzüberschreitender Transaktionen. Der intensiver werdende Wettbewerb auf den Faktor- und Gütermärkten beschleunigt den Strukturwandel und verschärft auch den Wettbewerb der Steuersysteme und der staatlichen Bereitstellung der Infrastruktur. Aus der Notwendigkeit, die Anpassungsflexibilität der Volkswirtschaft entsprechend zu steigern, ergeben sich weitgehende angebotspolitische Anforderungen an die Finanzpolitik.

Grenzen antizyklischer Finanzpolitik beachten

295. Wenn es den Mitgliedsländern der Währungsunion gelingt, in der konjunkturellen Normalsituation ausgeglichene Haushalte vorzulegen, wie es im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehen ist, dann eröffnen sich für den Fall einer Rezession erhebliche Spielräume für die Finanzpolitik. Im Falle einer Rezession könnte eine Defizitquote bis zu 3 vH - bei einer schweren Rezession sogar darüber hinaus - in Anspruch genommen werden, was in Deutschland derzeit einem Betrag von rund 110 Mrd DM entspräche. Das wird in jedem Fall ausreichend sein, um die automatischen Steuermindereinnahmen und Ausgabenerhöhungen, die bei rezessiver Entwicklung zu erwarten sind, zuzulassen; die so bedingten konjunkturellen Defizite könnten also und sollten grundsätzlich auch akzeptiert werden. Im Falle eines drastischen Nachfragerückgangs wäre auch eine antizyklische Finanzpolitik über diskretionäre Ausgabenerhöhungen und Steuersenkungen finanzierbar. Allerdings sind dabei Grenzen zu beachten.

296. Gegen eine Stabilisierungspolitik über "deficit spending" bestehen Bedenken, die der Sachverständigenrat wiederholt vorgetragen hat (JG 97 Ziffern 296 ff.). Sie ist vom Ansatz her nur dann vertretbar, wenn die Störungen im Wachstumsprozeß eindeutig durch Nachfrageschwankungen verursacht sind. Eine solche Nachfragepolitik stößt zudem auf erhebliche Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung. Sollen durch diskretionäre Eingriffe Nachfrageimpulse vermittelt werden, so müssen sie nach Zeit und Umfang richtig dosiert werden, was angesichts der relativ langen Entscheidungs-, Handlungs- und Wirkungsverzögerungen außerordentlich schwer ist. Das kann - wie die Erfahrung zeigt - dazu führen, daß statt der gewünschten Stabilisierung eine Destabilisierung eintritt.

Zudem müssen bei einer antizyklischen Finanzpolitik die Spielregeln in dem Sinne eingehalten werden, daß nicht nur bei Nachfrageschwäche positive Nachfrageimpulse geschaffen werden, sondern daß bei verbesserter Konjunkturlage auch dämpfend auf die Nachfrage eingewirkt wird, konkret: Es müssen Überschüsse im Haushalt gebildet werden, die zur Rückzahlung von Schulden zu nutzen sind. Dies fällt im politischen Prozeß schwer, so daß antizyklische Finanzpolitik oft asymmetrisch eingesetzt wird. Das dürfte in einer Hochkonjunktur die Verwirklichung der Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspakts erschweren. Ausufernde Defizite und wachsende Schulden engen zukünftige Handlungsspielräume ein und haben negative Auswirkungen auf die Erwartungen der Marktteilnehmer. Sofern man eine antizyklische Politik betreibt, sollte das dazu eingesetzte Instrumentarium entsprechend ausgestaltet sein: Änderungen bei den öffentlichen Einnahmen und den öffentlichen Ausgaben sind zeitlich zu begrenzen und in ihrem Volumen an Indikatoren zu binden, die den Konjunkturverlauf widerspiegeln. Anstelle einer strengen Regelbindung wäre auch an den Einsatz von Eventualhaushalten zu denken, die für alternative konjunkturpolitische Szenarien aufgestellt werden und über einen voraus festgelegten Zeitraum auszugleichen sind.

297. Die Erfolgsaussichten einer nationalen antizyklischen Finanzpolitik sind in der Währungsunion zusätzlich stark eingeschränkt. Nachfragestimulierende Maßnahmen in einem Land verfehlen ihren Zweck, wenn die zusätzliche Nachfrage nicht durch inländische Produktion, sondern durch Importe gedeckt wird. Damit ist zu rechnen, weil es aufgrund der monetären Integration zu einer weiteren Intensivierung der Handelsbeziehungen zwischen den Teilnehmern kommen wird. Insbesondere kleine Länder mit relativ hoher Importquote werden deshalb möglicherweise trotz bestehender Spielräume zu einer Nachfragepolitik gar nicht dazu bereit sein: Sie müssen die Kosten eines solchen Programms tragen, die Nutzen aber mit anderen teilen. Von daher mag ein Druck entstehen, konjunkturpolitische Kompetenzen auf die Zentralebene zu übertragen. Davor muß gewarnt werden: Der EU- Gesamthaushalt ist dafür nicht geeignet, weil das Ausgabenvolumen auf 1,27 vH in Relation zum gesamten nominalen Bruttosozialprodukt der Mitgliedsländer begrenzt ist und der Haushalt für alle 15 Mitgliedsländer und nicht nur für die 11 Teilnehmer an der Währungsunion gilt. Zudem kennt der EU-Haushalt keine Kreditfinanzierung, die jedoch für eine antizyklische Konjunkturpolitik unabdingbar wäre. Eine Ausweitung und partielle Kreditfinanzierung des EU-Haushalts sollte aber unter keinen Umständen zugelassen werden (JG 95 Ziffer 445).

298. Das mag zu der Forderung führen, dann wenigstens eine Koordinierung der Finanzpolitik in der Währungsunion anzustreben. Artikel 99 Abs. 1 EG-Vertrag sieht vor, daß die Mitgliedsländer ihre Wirtschaftspolitik koordinieren, um zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft beizutragen. Solange die nationalen Konjunkturen in den Teilnehmerländern der Währungsunion asynchron verlaufen, lassen sich nationale Finanzpolitiken, soweit sie auf die Konjunktur bezogen sind, nicht koordinieren. Sie müssen sich entgegengerichtet entwickeln. Bei gleicher Konjunkturlage sind gleichgerichtete Maßnahmen angezeigt. Hierzu mag es hilfreich sein, daß die finanzpolitischen Entscheidungsträger in den einzelnen Ländern von einem einheitlichen Diagnosebild ausgehen und sich auch über die Zielsetzungen der Finanzpolitik einig werden. Gegen eine solche Koordinierung in der Orientierung spricht nichts (JG 97 Ziffer 417). Über den Stabilitäts- und Wachstumspakt und über Maßnahmen der Steuerharmonisierung sind schon heute Obergrenzen für die Kreditaufnahme und Mindeststeuersätze (zum Beispiel bei der Mehrwertsteuer) vereinbart. Darüber hinaus sollte allerdings die Koordinierung des finanzpolitischen Instrumentariums nicht gehen, jedenfalls solange nicht, wie es der Europäischen Union an der demokratischen Legitimierung fehlt, also noch keine politische Union besteht. Es bleibt dabei: Finanzpolitik sollte in der Währungsunion in nationaler Autonomie bleiben.

Strenge Konsolidierungsanforderungen

299. Mit der Entscheidung für die Währungsunion wird die Beobachtung der fiskalischen Konvergenzkriterien nicht obsolet werden. Da die nationale Kompetenz in der Finanzpolitik aufrechterhalten bleibt, kann es zu einem Spannungsverhältnis zwischen gemeinsamer Geldpolitik und nationaler Finanzpolitik kommen. Letztere kann auf die für eine gemeinsame Geldpolitik entscheidende Zielgröße, die Preisniveaustabilität, wirken, zum Beispiel wenn die nationalen Haushalte übermäßige Defizite aufweisen und dies Regierungen veranlaßt, eine laxe Geldpolitik einzufordern, in der Hoffnung, sich durch etwas mehr Inflation real von Zinslasten zu befreien. So wird weiterhin zu kontrollieren sein, ob die Verschuldung der Teilnehmerstaaten in dem Rahmen bleibt, der zu Beginn der Währungsunion durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt verbindlich abgesteckt worden ist. Im Jahre 1998 wird die Haushaltssituation der meisten Mitgliedsländer der Europäischen Union aller Voraussicht nach besser ausfallen als im Referenzjahr 1997 (Tabelle 71); hiermit wird eine weitere Senkung des öffentlichen Schuldenstands in fast allen Ländern einhergehen. Allerdings hat sich die Defizitreduzierung nicht in dem Maße fortgesetzt, wie in den Jahren zuvor. Angesichts der in den meisten Ländern anhaltenden konjunkturellen Erholung hätte der Rückgang der Defizite jedoch höher sein müssen, um einen durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt geforderten ausgeglichenen Haushalt in einer konjunkturellen Normallage zu erreichen. Werden in einer konjunkturellen Aufschwungsphase nicht ausreichende Konsolidierungsschritte getan, so stehen in gesamtwirtschaftlichen Schwächeperioden zu geringe Spielräume für die konjunkturelle Verschuldung zur Verfügung. Noch ein weiteres
kommt hinzu: Die öffentlichen Finanzen stehen vor großen strukturellen Herausforderungen, insbesondere durch die demographische Entwicklung; Maßnahmen zur Bewältigung dieser Aufgaben sind bisher nur in wenigen Staaten eingeleitet worden.

Tabelle 71 nicht eingebunden

300. Im Stabilitäts- und Wachstumspakt ist vorgesehen, daß die Mitgliedsländer mittelfristig ausgeglichene Haushalte oder gar Budgetüberschüsse anstreben sollen. Eine Defizitquote von 3 vH darf nur überschritten werden, wenn ein außergewöhnliches Ereignis (zum Beispiel eine Naturkatastrophe) oder eine schwere Rezession (Sinken des realen Bruttoinlandsprodukts jahresdurchschnittlich um mehr als 2 vH) vorliegt. Bei einem Rückgang des Bruttoinlandsprodukts zwischen 0,75 vH und 2 vH entscheidet der Ministerrat, ob ein "übermäßiges" Defizit besteht. Für den Fall, daß das Bruttoinlandsprodukt um weniger als 0,75 vH sinkt, haben sich die Mitgliedsländer verpflichtet, "in der Regel" keine Ausnahmesituation für sich geltend zu machen. Wird vom Ministerrat ein übermäßiges Defizit festgestellt, setzt ein mehrstufiges Verfahren ein, in dessen Verlauf zunächst Maßnahmen zur Korrektur des Defizits ergriffen werden können. Gelingt das nicht, dann soll es zu Sanktionen kommen: Zunächst sind unverzinsliche Einlagen zu leisten, die - wenn das Defizit nicht abgebaut wird - nach zwei Jahren in Geldbußen umgewandelt werden.

301. Allerdings enthält der Stabilitäts- und Wachstumspakt - anders als vom Sachverständigenrat angemahnt (JG 96 Ziffer 364) - keinen Automatismus. Es muß politisch entschieden werden, ob im konkreten Fall ein übermäßiges Defizit vorliegt und ob Sanktionen ergriffen werden sollen. Deshalb bleibt vorerst abzuwarten, ob es gelingt, dauerhaft übermäßige Defizite zu vermeiden und damit auch effektive Schuldenbegrenzungen für die Mitgliedsländer der Währungsunion durchzusetzen. Feststeht aber schon heute, daß es mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt zum ersten Mal gelungen ist, daß sich Nationalstaaten in einem Vertragswerk freiwillig bereit erklärt haben, Einschränkungen ihrer Budgethoheit hinzunehmen, sich einer supranationalen Überwachung ihrer Haushalte zu unterwerfen und sogar Sanktionen zu akzeptieren. Insoweit dürfte ein wirksamer Stabilitäts- und Wachstumspakt eine effizientere Kreditbegrenzung darstellen, als sie derzeit über Artikel 115 Abs. 1 GG und entsprechende Vorschriften in den Verfassungen der deutschen Bundesländer angestrebt wird.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt sieht zudem andere Kreditbegrenzungen vor, als es den Konsolidierungsvorstellungen des Sachverständigenrates entsprechen würde. Konsolidierung heißt für uns (mittelfristiger) Abbau des strukturellen Defizits. Konjunkturell bedingte und investitionsorientierte Verschuldung werden dagegen zugelassen. Wenn für die konjunkturelle Normalsituation die Teilnehmer an der Währungsunion ausgeglichene Haushalte oder sogar Haushaltsüberschüsse anstreben sollen, dann darf es offenbar eine investitionsorientierte Verschuldung - wie sie in unserer Konzeption des strukturellen Defizits zur Ermittlung der dauerhaft zulässigen Kreditaufnahme dient - gar nicht geben. Um den Stabilitäts- und Wachstumspakt einheitlich in allen Ländern anwenden zu können, ist indes das Defizitkriterium des Maastricht-Vertrages maßgeblich, dabei sollte es nun auch bleiben.

Allerdings muß festgelegt werden, wann von einer konjunkturellen Normalsituation die Rede sein soll. In der Logik des Stabilitäts- und Wachstumspakts müßte diese an einer bestimmten Rate für die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts festgemacht werden. Nach unseren Vorstellungen wäre eine Normalauslastung des Produktionspotentials zu definieren. Auch das wird wegen der Schwierigkeiten einer einheitlichen Ermittlung des Produktionspotentials in allen Teilnehmerländern einen erheblichen Spielraum für Interpretationen und politische Auseinandersetzungen eröffnen. Man sollte sich deshalb auf eine Definition der konjunkturellen Normalsituation einigen.

Nur wenn die Verschuldungsmöglichkeiten begrenzt werden und die Spielräume für Steuererhöhungen aus noch darzulegenden Gründen eher eng gezogen sind, stehen die Euro-Teilnehmerländer vor der Notwendigkeit, das Tempo bei den Staatsausgaben zu bremsen und die Staatsquote (Staatsausgaben in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt) zu reduzieren. Insoweit würde auch in Deutschland das geschehen, wofür der Sachverständigenrat seit Jahren nachdrücklich plädiert. Bedingung ist freilich, daß die Bundesregierung und die anderen Regierungen den Stabilitäts- und Wachstumspakt konsequent anwenden.

Währungsunion als Transferunion?

302. Zu einer konsequenten Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakts gehört, daß kein Land und auch nicht die Gemeinschaft für die Schulden eines einzelnen Landes haften oder höhere Transferzahlungen übernehmen muß. Der erste Fall ist im Vertrag ausgeschlossen worden (Artikel 103 Abs. 1 EGV). Dort wird der Haftungsausschluß geregelt. Allerdings bleibt fraglich, ob diese Vorschrift eingehalten werden kann, zumal wenn ein einzelnes Land in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät. Immerhin verlangt Artikel 2 EG-Vertrag, "die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern". Daneben wird nach Artikel 100 Abs. 2 EG-Vertrag einem Mitgliedstaat finanzielle Hilfe in Aussicht gestellt, wenn er "aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht" ist. Von daher kann schon politischer Druck auf die Gemeinschaft entstehen, den Haftungsausschluß in seiner Wirkung aufzuheben und Transferzahlungen zu leisten.

Ursachen für zunehmende Transfers werden auch in den realwirtschaftlichen Unterschieden in den einzelnen Teilnehmerländern gesehen. Auf externe Angebots- und Nachfragestörungen reagieren die einzelnen Volkswirtschaften unterschiedlich. Da Wechselkurse und Zinsen als Anpassungsinstrumente in der Währungsunion nicht mehr zur Verfügung stehen, müssen unterschiedliche realwirtschaftliche Entwicklungen über die Mobilität von Gütern und Produktionsfaktoren und über die Flexibilität der Preise ausgeglichen werden. Die auf den Arbeitsmärkten der Europäischen Union bestehenden Mobilitätsbarrieren und die mangelnde Flexibilität der Löhne dürften eine marktmäßige Anpassung behindern - dies um so mehr, wenn - wie auch von der neuen Bundesregierung angestrebt - eine Europäisierung der Beschäftigungspolitik und der Sozialpolitik verwirklicht würde. In diesem Fall ist mit politischem Druck in Richtung auf die Ausweitung von Transferzahlungen zu rechnen (JG 97 Ziffer 414).

303. Bisher versichern alle Politiker, es werde im Zuge der Währungsunion nicht zu zusätzlichen Transfers kommen. Das bleibt vorerst nur zu hoffen, zumal ansonsten mit weiteren Belastungen des öffentlichen Haushalts in Deutschland zu rechnen wäre. Ohnehin ist der Bundeshaushalt schon heute mit hohen Zahlungen belastet. Die neue Bundesregierung strebt deshalb - wie bereits ihre Vorgängerin - eine Senkung des deutschen Beitrags zum EU-Haushalt an. Im Oktober 1998 hat die Kommission der Europäischen Union Modelle für eine Reform des Finanzierungssystems zur Diskussion gestellt. Dabei werden verschiedene Wege erörtert: Kappung des Nettobeitrags (Differenz zwischen Beiträgen und Rückflüssen), Reformen der Ausgabenpolitik und Änderungen im Finanzierungssystem. Wie bereits bei früherer Gelegenheit (JG 94 Ziffer 316) im einzelnen dargestellt, sind Definition und Aussagekraft des Nettobeitrags problematisch, so daß eine Diskussion um die Kappung dieser Größe letzten Endes ergebnislos bleiben wird. Wenn die Bundesregierung die finanziellen Belastungen aus der Europäischen Union reduzieren will, dann sollte sie eine andere Strategie betreiben. Dabei müßte folgendes erreicht werden:

- Die Haushaltsbegrenzung (derzeit 1,27 vH in Relation zum nominalen EU-Bruttosozialprodukt) darf nicht ausgeweitet werden - auch nicht im Zuge der Osterweiterung der Europäischen Union. Nur eine Rückführung des Haushaltsvolumens verspricht fühlbare finanzielle Entlastung für Deutschland.

- Eine Reform der Ausgabenpolitik, insbesondere eine Reform der Agrarpolitik und der Strukturpolitik, muß angegangen werden - mit dem Ziel, diese Ausgaben zu reduzieren. Dabei müßte auch eine "Renationalisierung" von Teilbereichen dieser beiden Politikfelder geprüft werden. Eine nationale Eigenbeteiligung an den Transfers über den Agrarhaushalt dürfte ein geeigneter Weg sein.

Erst wenn auf diesem Weg eine Änderung auf der Ausgabenseite des Haushalts erreicht worden ist, könnte man die Gestaltung des Einnahmensystems angehen. Dabei müßten zunächst sämtliche Sonderregelungen zugunsten des Vereinigten Königreichs abgeschafft werden. Im übrigen wird man noch auf lange Sicht im Prinzip beim System der am Bruttosozialprodukt der Mitgliedsländer orientierten Finanzbeiträge bleiben müssen.

Sicherung des steuerpolitischen Handlungsspielraums

304. Wenngleich die Finanzpolitik in nationaler Kompetenz verbleiben soll, gibt es neben der Defizitbegrenzung heute schon wesentliche Einschränkungen der nationalen Autonomie, nämlich bei der Besteuerung. In manchen Bereichen ist vertraglich eine Harmonisierung vereinbart worden (ex ante- Harmonisierung), in anderen hat der Steuerwettbewerb zur Angleichung in den steuerlichen Regelungen geführt (ex post-Harmonisierung). Bei den indirekten Steuern (der Umsatzsteuer und der speziellen Verbrauchssteuern) hat die Europäische Union auf ex ante-Harmonisierung gesetzt. Bei den direkten Steuern (insbesondere der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer) ist man dagegen über Einzelmaßnahmen und Absichtserklärungen nicht hinausgekommen.

305. Bereits im Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft hat man sich hinsichtlich der indirekrekten Steuern auf ein einheitliches Erhebungsverfahren dieser Steuern im zwischenstaatlichen Warenverkehr geeinigt, nämlich auf das - auch international übliche - Bestimmungslandprinzip. Demnach sind inländische Güter beim Export von der inländischen Steuer zu entlasten (Exportentlastung) und ausländische Güter beim Import mit der inländischen Steuer zu belasten (Importbelastung). Selbst bei unterschiedlicher Besteuerung im Inland und im Ausland kann es bei diesem Erhebungsverfahren keine steuerlich bedingten Wettbewerbsverzerrungen geben: Miteinander konkurrierende Güter sind stets mit der gleichen Steuer belastet - gleichgültig in welchem Land sie hergestellt werden. Das Bestimmungslandprinzip sichert Wettbewerbsneutralität und nationale Autonomie in der Besteuerung. Eine Harmonisierung der Besteuerung ist insoweit nicht erforderlich; daß sie dennoch durchgeführt worden ist (Bemessungsgrundlage, Anzahl der Steuersätze, Mindestsätze) erklärt sich aus anderen Gründen als dem der Wettbewerbsneutralität. Die deutsche Mehrwertsteuer muß deshalb auch - entgegen vieler Äußerungen in Politik und Wirtschaft - aus Gründen des Europäischen Binnenmarktes oder der Europäischen Währungsunion nicht angehoben werden.

Auch wenn - wofür der Sachverständigenrat wiederholt plädiert hat (zuletzt JG 94 Ziffern 300 ff.) - zum Gemeinsamer-Markt-Prinzip (Erhebung der Umsatzsteuer im Ursprungsland mit Vorsteuerabzug "über die Grenze") übergegangen würde, bleiben die Wettbewerbsneutralität und die Steuerautonomie bei der Umsatzsteuer erhalten. Einer Harmonisierung der Steuersätze bei der Umsatzsteuer bedarf es jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsneutralität und der gemeinsamen Währung in Europa. Im Gegenteil: Man sollte gerade bei dieser vom Aufkommen her beachtlichen Steuer den einzelnen Staaten nationale Gestaltungsspielräume belassen, um unterschiedlichen gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen im Euro-Währungsraum besser begegnen und divergierende wirtschaftspolitische Ziele verfolgen zu können.

306. Die Situation bei den direkten Steuern, vor allem bei der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer, sieht dagegen völlig anders aus. Die nationalen Steuersysteme - so auch in Deutschland - enthalten Elemente sowohl des Wohnsitzlandprinzips als auch des Quellenlandprinzips (Kasten 7). Bei internationalen Einkommen hat das zur Folge, daß es vielfach zur Doppelbesteuerung, oft aber auch zur Steuerfreiheit kommen kann. Dadurch wird ein Anreiz geschaffen, entweder den Wohnsitz (Unternehmenssitz) oder die Steuerbemessungsgrundlage (insbesondere das Kapital) ins Ausland zu verlagern, um der inländischen Besteuerung zu entgehen. Zwar wird mit einer Fülle von bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen versucht, dem zu begegnen und die Steueransprüche der einzelnen Länder gegeneinander abzugrenzen und durchzusetzen, gelungen ist dies jedoch höchstens in Ansätzen. Solange auch nur Elemente der Quellenlandbesteuerung erhalten bleiben oder das Wohnsitzlandprinzip nicht konsequent durchgesetzt werden kann, wird es je nach Grad der internationalen Faktormobilität zu einem Steuerwettbewerb kommen: Die steuerpolitische Autonomie der einzelnen Länder wird dadurch unterlaufen, und es werden Forderungen laut, die Steuern international zu harmonisieren oder doch wenigstens Mindeststeuern einzuführen. Die neue Bundesregierung hat sich vorgenommen, eine europäische Regelung in diesem Bereich herbeizuführen.

Kasten 7

Für den Steuerwettbewerb bedeutsame institutionelle Regelungen

Die Souveränität der Staaten begründet ihre Möglichkeit, Steuern zu erheben. Die Grundlage der bestehenden steuerrechtlichen Systeme bildet dabei das Territorialprinzip, wonach eine Steuerpflicht dann besteht, wenn persönliche oder sachliche Anknüpfungspunkte in dem Territorium existieren.

Steuerpflicht auslösende Tatbestände können beispielsweise der inländische Wohnsitz des Steuerpflichtigen sein oder die Einkommensentstehung im Inland (Quellenlandprinzip). Bei einem an die Person anknüpfenden Steuertatbestand wird im allgemeinen die Leistungsfähigkeit dieser Person bei der Bestimmung der Steuerlast zugrundegelegt, was nicht nur eine Berücksichtigung der inländischen, sondern auch der relevanten ausländischen Steuertatbestände erfordert (Wohnsitzlandprinzip).

In Deutschland wird das Einkommen von unbeschränkt Steuerpflichtigen (Wohnsitz oder gewöhnlicher Aufenthalt im Inland bei natürlichen Personen, Geschäftsleitung oder Sitz im Inland bei juristischen Personen) gemäß dem Wohnsitzland, also unter Einbeziehung aller Einkommen (Welteinkommen), besteuert, bei beschränkt Steuerpflichtigen (weder Gebietsinländer noch Inlandsgesellschaften) werden dagegen allein die inländischen Einkünfte gemäß dem Quellenlandprinzip belastet.

Staaten können nach dem Quellenlandprinzip als auch nach dem Wohnsitzlandprinzip steuerrechtlich den territorialen Bezug herstellen. Es entsteht immer dann eine Doppelbesteuerung der Zensiten, wenn ein Steuergegenstand bei demselben Steuerpflichtigen in mehr als einem Land mit vergleichbaren Steuern belegt wird. Doppelbesteuerungsabkommen organisieren dann - als völkerrechtliche Verträge im Sinne des Artikels 59 Abs. 2 GG - das Zusammenwirken nationaler Steuersysteme; ihre Bestimmungen haben gemäß § 2 Abgabenordnung Vorrang gegenüber deutschem Recht. Auf Basis von Ansässigkeitskriterien regeln sie die Verteilung von Steuertatbeständen und Steueraufkommen zwischen Staaten durch (wechselseitige) Beschränkung von Besteuerungsrechten. Damit werden keine neuen Besteuerungsrechte geschaffen, vielmehr soll eine Doppelbesteuerung der Zensiten vermieden werden. Grundsätzlich kommen hierfür folgende Methoden in Frage:

- Nach der Anrechnungsmethode wird im Wohnsitzland die im Quellenland abgeführte Steuer auf die Steuerschuld angerechnet. Dabei wird zwischen einer Vollanrechnung und einer Teilanrechnung unterschieden; bei letzterer wird die ausländische Steuer nur in der Höhe auf die inländische Steuerschuld angerechnet, wie sie entstanden wäre, wenn die Auslandseinkünfte im Inland besteuert worden wären. Dabei kann die Anrechnung ausländischer Steuern auch länderweise oder einkunftsartabhängig begrenzt sein. Bei der Steueranrechnung ergibt sich immer eine Besteuerung des Welteinkommens mindestens in Höhe des Steuersatzes des Wohnsitzlandes.

- Nach der Abzugsmethode wird im Wohnsitzland die Bemessungsgrundlage um die an der Quelle abgeführte Steuer vermindert.

- Nach der Freistellungsmethode stellt entweder das Wohnsitzland die im Ausland liegende Bemessungsgrundlage oder das Quellenland den Steuertatbestand steuerfrei. Dies geschieht mitunter nach der Maßgabe, daß im jeweils anderen Staat eine Besteuerung stattfindet. Die Freistellung kann unbeschränkt oder unter Progressionsvorbehalt vorgenommen werden. So können im Fall der Einkommensbesteuerung die ausländischen Einkünfte im Wohnsitzland zwar steuerfrei belassen werden, wohl aber zur Ermittlung des Steuersatzes auf die inländischen Einkünfte herangezogen werden. In den deutschen Doppelbesteuerungsabkommen dominiert diese Methode, damit die Wettbewerbsfähigkeit der Aktivitäten im Ausland nicht durch die inländische Steuer verzerrt wird.

Die Doppelbesteuerungsabkommen sind in der Regel bilaterale Verträge; die OECD hat hierfür Musterabkommen entwickelt. Für die meisten Einkunftsarten empfehlen diese das Wohnsitzlandprinzip; die Wahl, nach welcher Methode die Doppelbesteuerung vermieden werden soll, ist jedoch den Staaten anheimgestellt. Da in diesen Abkommen (üblicherweise) aber nur die Abgrenzung der Einkünfte, nicht aber die Gewinnermittlungsvorschriften behandelt werden, ist nicht garantiert, daß die Renditen der Investitionen bei inländischen und ausländischen Anlagen nicht verzerrt werden.

Das deutsche Außensteuerrecht als nationales Recht erweitert oder beschränkt auf unterschiedliche Weise den deutschen Steueranspruch bei grenzüberschreitenden Sachverhalten. Zum einen wird versucht, zur steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit von Investitionen im Ausland beizutragen, indem einseitig über die direkte Anrechnung der ausländischen Steuern, über eine Absetzung der ausländischen Steuern von der Bemessungsgrundlage oder in bestimmten Fällen auch über eine pauschalierte Abgeltung der Steuern auf ausländische Einkünfte eine Doppelbesteuerung vermieden wird (§ 34c EStG). Zum anderen enthält das Außensteuergesetz Regelungen, mit denen über die sogenannte Zugriffsbesteuerung eine Vermeidung inländischer Steuerlast verhindert und eine Gleichmäßigkeit der Besteuerung gewährleistet werden soll:

- Bei der Festlegung von Verrechnungspreisen zwischen international verbundenen Unternehmen in verschiedenen Ländern werden fiktiv marktübliche Konditionen zugrundegelegt, um zu vermeiden, daß inländische Unternehmen mit Hilfe verzerrter Verrechnungspreise Gewinne ins niedriger besteuernde Ausland verlagern.

- Bei einem Wohnsitzwechsel, aber anhaltenden wesentlichen wirtschaftlichen Interessen des Steuerpflichtigen im Inland wird unter bestimmten Voraussetzungen eine sogenannte erweiterte beschränkte Steuerpflicht wirksam, um der Steuerausweichung durch Verlagerung des Wohnsitzes bei unverändertem Ort der Einkunftserzielung entgegenzuwirken.

- Beim Wegzug des Steuerpflichtigen oder der Verbringung von Gegenständen des Betriebsvermögens ins Ausland werden die stillen Reserven erfaßt, die während der im Inland bestehenden Steuerpflicht gebildet wurden.

- Durch die Hinzurechnungsbesteuerung werden Einkünfte, die durch passiven Erwerb (nicht durch aktive Teilnahme am Wirtschaftsgeschehen) einer niedrig besteuerten (Ertragsteuerbelastung unter 30 vH) ausländischen Gesellschaft erzielt wurden, im Inland besteuert. Damit wird entgegen dem Grundsatz, Gewinne von Kapitalgesellschaften erst nach der Ausschüttung der Einkommensteuer der Gesellschafter zu unterwerfen, die Besteuerung durch eine fiktive Ausschüttung thesaurierter, niedrig besteuerter Gewinne vorverlegt, und zwar auch dann, wenn ein Doppelbesteuerungsabkommen durch Freistellung dem Quellenstaat ausschließlich das Besteuerungsrecht zuweist. Deutsch beherrschte ausländische Kapitalgesellschaften in einem Niedrigsteuergebiet und ohne nennenswerten eigenen Geschäftsbetrieb werden steuerlich negiert. Damit wird gegen Gestaltungsmißbrauch vorgegangen, wie er zum Beispiel in Form von "Briefkastenfirmen" zur Verlagerung von Einkünften in Niedrigsteuergebiete besteht (§ 42 AO).

Formen des Steuerwettbewerbs

307. Steuerwettbewerb ist der Wettbewerb zwischen Staaten um steuerliche Bemessungsgrundlagen. Instrumente des Steuerwettbewerbs sind Steuersatz und Bemessungsgrundlage, aber auch die Intensität und die Konsequenz, mit der die Steuerbehörden die gesetzlichen Regelungen anwenden. Dieser Steuerwettbewerb kann sich auf verschiedenen Ebenen abspielen:

- Arbeitseinkommen wird in der Regel nach dem Wohnsitzlandprinzip besteuert. Eine Reduzierung der Steuerbelastung läßt sich damit im allgemeinen nur durch eine Verlagerung des Wohnsitzes in ein Land mit niedrigeren Steuern erreichen. Wegen der vergleichsweise geringen Mobilität hat der Steuerwettbewerb in diesem Bereich bislang noch eine geringe Bedeutung.

- Im Bereich der Sachinvestitionen sind die steuerlichen Regelungen dagegen ein bedeutender Parameter im internationalen Wettbewerb. Durch eine im Vergleich zu anderen Staaten niedrigere Besteuerung von Unternehmensgewinnen können die effektiven Renditen von Sachkapitalinvestitionen in dem betrachteten Land erhöht und zusätzliche Investitionen attrahiert werden. Die deutsche Praxis der Doppelbesteuerungsabkommen bewirkt bei Steuerinländern üblicherweise, daß die im Ausland entstandenen Gewinne nach dem Quellenlandprinzip besteuert und bei der Steuererhebung in Deutschland vollständig oder unter Progressionsvorbehalt freigestellt oder angerechnet werden. Maßgeblich ist bei den Doppelbesteuerungsabkommen im allgemeinen das Betriebsstättenprinzip, wonach das Quellenland nur die der Betriebsstätte in seinem Gebiet zurechenbaren Gewinne besteuern darf.

- Die Bewegung von Finanzkapital würde im Rahmen des Steuerwettbewerbs unter idealtypischen Bedingungen keine Rolle spielen, wenn bei der Einkommensbesteuerung das Wohnsitzlandprinzip realisiert wäre; über international differierende Quellensteuersätze könnte die Nach-Steuer-Rendite einer Finanzanlage aus der Sicht eines Investors nicht beeinflußt werden. Allerdings existieren erhebliche Probleme bei der vollständigen Erfassung von ausländischen Zinseinkünften. Es gibt oft keine Kontrollmitteilungen der Banken an die Finanzbehörden, und die Auskunftspflichten zwi-

schen einzelnen Staaten sind nicht umfassend geregelt, so daß gerade ausländische Einkünfte aus Kapitalvermögen relativ leicht der Besteuerung im Wohnsitzland des Steuerpflichtigen entzogen werden können; das Wohnsitzlandprinzip wird somit durchbrochen.

Wegen des geringen Informationsflusses zwischen einzelnen Staaten bestehen für die Steuerpflichtigen Anreize, Finanzaktiva in Länder ohne Quellensteuer (oder mit einem niedrigen Quellensteuersatz) zu transferieren. Diese Länder erzielen zwar kein (oder nur ein geringes) Aufkommen aus der Quellensteuer; allerdings können dort positive Beschäftigungswirkungen entstehen, wenn sich zusätzliche Finanzintermediäre zur Verwaltung des zufließenden Kapitals niederlassen. Insbesondere für kleinere Länder kann es so zu durchaus bedeutsamen gesamtwirtschaftlichen Effekten kommen. Im Bereich der Besteuerung der Kapitaleinkünfte besteht damit für die Staaten ein Anreiz für einen Wettbewerb der Steuersätze nach unten. Im Ergebnis führt dies dazu, daß es bei der Kapitaleinkommensbesteuerung nach dem Quellenlandprinzip einen kontinuierlichen Steuersenkungswettlauf geben kann, während eine nach dem Wohnsitzlandprinzip erhobene Steuer nicht effektiv wird.

308. Als ein Sonderfall des Steuerwettbewerbs erscheint der direkte Wettbewerb um steuerlich relevante Gewinne, die im Zusammenhang mit besonders standortflexiblen wirtschaftlichen Tätigkeiten entstehen. Dies sind beispielsweise Kapitalbeschaffung, Immobilienverwaltung oder auch Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten, die eigenständigen Gesellschaften in Ländern mit einer nur geringen effektiven Besteuerung dieser Bereiche übertragen werden. Eine räumliche Verlagerung solcher Aktivitäten ist nur mit einem vergleichsweise geringen Investitionsvolumen verbunden. Ist durch Doppelbesteuerungsabkommen eine abschließende Quellenbesteuerung festgelegt, so können die angefallenen Gewinne an die Muttergesellschaft ausgeschüttet werden, ohne daß eine erneute Besteuerung ausgelöst wird. Das steuererhebende Land kann sich - auch bei einer nur äußerst geringen effektiven Besteuerung dieser streng abgegrenzten Unternehmensbereiche - besserstellen, wenn dort die genannten Aktivitäten nur einen kleinen Anteil an der gesamtwirtschaftlichen Steuerbasis ausmachen, so daß der potentielle Einnahmenverlust durch steuerliche Vergünstigungen im Vergleich zu den zusätzlichen Einnahmen aufgrund attrahierter Bemessungsgrundlagen nur gering ausfällt. Dies gilt insbesondere für kleine Länder. In größeren Ländern kann diese aufkommenserhöhende Wirkung dadurch sichergestellt werden, daß entweder nur für Neuansiedlungen die Sonderregelung gewährt wird oder Inländer von dieser steuerlichen Bevorzugung ausgeschlossen sind. Gegebenenfalls kann zusätzlich ein positiver Arbeitsmarkteffekt dadurch erreicht werden, daß die Inanspruchnahme der steuerlichen Sonderregelung mit einer Mindestanzahl von Beschäftigten verbunden ist. Gerade in kleinen Ländern dürften wiederum diese jeweils nur geringen Beschäftigungseffekte gesamtwirtschaftlich gesehen einen spürbaren Einfluß haben.

309. Im Zusammenhang mit der zuvor beschriebenen Form des Steuerwettbewerbs ist es zu einer Diskussion über "faire" und "unfaire" steuerpolitische Praktiken der Länder gekommen. Die Europäische Kommission hat im Dezember 1997 einen Verhaltenskodex zur Besteuerung von Unternehmensgewinnen vorgestellt. Unter anderem sind dort verschiedene Grundsätze angeführt, mit Hilfe derer "schädliche" steuerliche Maßnahmen eines Landes identifiziert werden können. Als Kriterien werden dafür die Diskriminierung der Inländer, die Ablösung der Gewährung steuerrechtlicher Begünstigungen von der tatsächlichen Wirtschaftstätigkeit, die Abweichung von international anerkannten Regeln der Gewinnermittlung und eine mangelnde Transparenz genannt. Im April 1998 hat die OECD ebenfalls einen Katalog zur Identifizierung schädlichen Steuerwettbewerbs veröffentlicht.

Betrachtet man verschiedene steuerliche Sonderregelungen innerhalb der Europäischen Union, so erfüllen einige die von der Europäischen Kommission genannten Merkmale von aus Wettbewerbsgründen schädlichen Maßnahmen. Allerdings sind steuerliche Regeln, die im Bereich von verschiedenen Sonderwirtschaftszonen gelten, von der Kommission offiziell als Beihilfen genehmigt worden. Gleichzeitig mit dem Verhaltenskodex wurde daher auch eine Stillhalte- und Rücknahmeverpflichtung vereinbart, wodurch sich die Mitgliedstaaten einerseits verpflichten, keine neuen verzerrenden Maßnahmen in ihr Steuerrecht aufzunehmen, und andererseits zusagen, ihr Steuerrecht hinsichtlich solcher Bestimmungen zu überprüfen und gegebenenfalls so bald wie möglich zu ändern.

Die Diskussion um den unfairen Steuerwettbewerb orientiert sich bislang an Regelungen, die den nationalen steuerpolitischen Gestaltungsspielraum nicht einengen. Beim Einsatz der steuerpolitischen Instrumente sollen die Prinzipien der Transparenz und der Gleichbehandlung eingehalten werden, die berechtigterweise an ein konsistentes Steuerreformvorhaben zu stellen sind (JG 96 Ziffern 296 ff.). Grundsätzlich muß darauf geachtet werden, daß die Forderung nach fairem Steuerwettbewerb nicht unangemessenen Harmonisierungsbestrebungen Vorschub leistet.

Wie wirksam ist der Steuerwettbewerb?

310. Die Steuersätze sind in fast allen Ländern der Europäischen Union und anderen Industriestaaten in den Jahren von 1986 bis 1997 gesunken (Tabelle 72). Allerdings greift für eine Gegenüberstellung der von Unternehmen zu tragenden Steuerbelastung ein bloßer Vergleich der jeweiligen nationalen Steuersätze zu kurz, da die effektive Steuerbelastung von Unternehmen neben den Steuersätzen von einer Vielzahl anderer Faktoren beeinflußt wird. Zum einen sind die Effekte zu berücksichtigen, die aus der in den betrachteten Ländern unterschiedlichen Berechnungsweise der Bemessungsgrundlage resultieren. Dazu gehören neben unterschiedlichen Abschreibungsregeln und Bewertungsvorschriften auch die gegebenenfalls bestehende Möglichkeit für ein Unternehmen, zwischen verschiedenen Regeln und Vorschriften zu wählen, um die für das spezifische Unternehmen vorteilhafte Alternative anzuwenden. Zum anderen wird die unternehmensspezifische Steuerbelastung auch von anderen ertragsabhängigen Steuern bestimmt, die die betrachteten Länder erheben (so die Gewerbeertragsteuer in Deutschland), wie auch von den ertragsunabhängigen Steuern wie einer Vermögensteuer oder Grundsteuer.

Tabelle 72 nicht eingebunden

311. Der European Tax Analyzer des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung trägt diesen Argumenten Rechnung. Auf Simulationsbasis wird die Steuerbelastung eines identischen Unternehmens bei verschiedenen nationalen Steuersystemen ermittelt; dabei sind für fünf Länder - Deutschland, Frankreich, Niederlande, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten - seit dem Jahre 1995 die jeweils geltenden Steuerregelungen implementiert; neben einer Analyse im Zeitverlauf ist es auch möglich, die Wirkung der Variation einer speziellen, die Steuerschuld mitbestimmenden Einflußgröße zu untersuchen.

Ausgehend von einem speziellen Unternehmen beispielsweise einer bestimmten Größenordnung oder Branche wird mit Hilfe einer Simulation der Einfluß verschiedener nationaler Steuersysteme im Zeitablauf ermittelt. Für das Modellunternehmen mit gegebener Vermögens- und Kapitalausstattung werden jeweils identische Annahmen über die Unternehmenspläne getroffen und auch maßgebliche ökonomische Variablen festgelegt. Um den Einfluß des Steuersystems im Zeitablauf analysieren zu können, werden diese Modellunternehmen über zehn Zeitperioden betrachtet. Dabei werden alle in den fünf Ländern relevanten Unternehmenssteuern einbezogen, jeweils auf Basis des in der gewählten Ausgangsperiode geltenden Steuerrechts, einschließlich der wesentlichen bilanziellen und steuerrechtlichen Wahlmöglichkeiten. Aufgrund der Komplexität des Steuerrechts können freilich nicht sämtliche Bestimmungen berücksichtigt werden. Als Ergebnis wird die absolute Steuerbelastung der Unternehmen ebenso wie deren relative effektive Steuerbelastung (berechnet als Differenz von Vor-Steuer-Eigenkapitalrendite und Nach-Steuer-Eigenkapitalrendite in Relation zu der Vor-Steuer-Rendite) ausgewiesen.

Betrachtet man die Veränderung der Steuerbelastung in den fünf Ländern beispielsweise für ein für Deutschland repräsentatives mittelständisches Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes im Zeitraum von 1995 bis 1998, so kann keine eindeutige Entwicklung festgestellt werden. Die Reihenfolge in der Belastung hat sich kaum verändert. Deutschland und Frankreich sind nach wie vor die Länder mit der höchsten Belastung; es folgen die Vereinigten Staaten und die Niederlande. Das Vereinigte Königreich ist das Land mit der geringsten Belastung. In den Niederlanden und in den Vereinigten Staaten hat sich die effektive Belastung nicht verändert, in Deutschland und im Vereinigten Königreich ist sie zurückgegangen, in Frankreich dagegen angestiegen. Die Erklärung für den Rückgang in Deutschland liegt darin, daß die Vermögensteuer (seit 1997) nicht mehr erhoben und die Gewerbekapitalsteuer (seit 1998) abgeschafft wurde; als ertragsunabhängige Steuer wird damit in Deutschland allein noch die Grundsteuer erhoben. Weiterhin wurde zu Beginn des Jahres 1998 der Solidaritätszuschlag um zwei Prozentpunkte gesenkt. Die zur Kompensation der Einnahmenausfälle durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer geänderten Regelungen für Rückstellungen aus drohenden Verlusten erhöhen tendenziell die Steuerbelastung der Unternehmen, konnten jedoch in diesem Modell nicht berücksichtigt werden. Die verringerte Steuerbelastung im Vereinigten Königreich geht auf eine Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 33 vH auf 31 vH im Jahre 1998 zurück; eine weitere Verringerung des Steuersatzes auf 30 vH ist bereits beschlossen. Die erhöhte Belastung des französischen Modellunternehmens resultiert aus der (vorübergehenden) Anhebung des Körperschaftsteuersatzes von 33¹/₃ vH auf 41²/₃ vH (seit 1997). Im Jahre 1999 soll der Körperschaftsteuersatz aber auf 40 vH gesenkt werden.